Een grondwet voor Europa

Vorige maand begonnen de Europese leiders besprekingen over de hervorming van de Europese instellingen, de zogenaamde intergouvernementele conferenties. Omdat die nauwelijks invloed hebben op hun persoonlijk leven, besteden de Europeanen er al lang geen aandacht meer aan.

De meesten onder hen zullen dan ook amper merken dat bij deze ronde de opbouw van de Europese politieke structuur op het spel staat.

Een week eerder was een comité van hoogwaardigheidsbekleders, voorgezeten door de Duitse president Roman Herzog, bijeengekomen om te beginnen met het redigeren van een Europees handvest van grondrechten. Gehoopt wordt tegen het einde van 2000, wanneer Frankrijk de ministerraad voorzit, klaar te zijn met de tekst. De basisideeën rond het handvest zijn nog vaag. Maar wat ook de inhoud zal zijn, de macht centraliseren in de handen van scheidsrechters die geen verantwoording moeten afleggen, zal waarschijnlijk de ergste institutionele tekortkomingen van de Europes Unie alleen maar verergeren. In plaats van te sleutelen aan een rechtencharter en een heleboel stapsgewijze institutionele veranderingen, zouden de lidstaten er beter aan doen een duurzame constitutionele overeenkomst over Europa op te stellen.

Structuur.

De belangrijkste bedoeling van de basisdocumenten van een confederatie moet erin bestaan een structuur te bieden voor het machtsevenwicht tussen de centrale overheid en de lidstaten. Het grootste probleem met Europese verdragen is dat geen van alle die doelstelling haalt. Het verdrag van Amsterdam uit 1997 voegde een protocol over de subsidiariteit toe.

Via het subsidiariteitsprincipe schuiven in werkelijkheid recente verdragsaanpassingen aan de milieu-, tewerkstellings- en sociale hoofdstukken meer gebieden van wetgevende verantwoordelijkheid naar Brussel. Met welke bedoeling? Indien lidstaten EU-maatregelen zouden willen aannemen om, bijvoorbeeld, milieuproblemen met grensoverschrijdende gevolgen aan te pakken, dan zouden daarvoor de voorgaande harmonisatiebevoegdheden volstaan.

Neem bijvoorbeeld de arbeidstijden. Indien de Franse regering een 35-urenweek gepast vindt, mag ze die keuze nationaal doordrukken. Het kan zijn dat Frankrijk daarna wil dat de EU soortgelijke regels oplegt om de reglementeringslast in Europa te harmoniseren. Maar in de andere landen moeten de mensen toch de vrijheid krijgen zelf te kiezen.

Montesquieu.

Een andere fundamentele tekortkoming aan de werking van de EU is de onvoldoende scheiding der machten. Montesquieu merkte het in 1748 al op: “Waar de wetgevende macht verenigd is met de uitvoerende macht, bestaat geen vrijheid.” De bereidheid van de nationale regeringen om te dulden dat de EU autoriteit van de lidstaten inpalmt, heeft grotendeels te maken met de rol die de nationale regeringen spelen in de wetgevende lichamen van de EU.

Lagere ambtenaren binnen de Commissie plegen over de voorgestelde directieven overleg met de nationale bureaucraten. Eens het voorstel voorgelegd aan de Europese wetgevende macht, blijft de beslissing rusten bij de ministerraad, die bestaat uit nationale ministers die zelf geadviseerd worden door de ambtenaren die het voorstel hielpen opstellen.

Onder de paraplu van de raad ontwijken nationale ministers hun binnenlandse politieke verantwoordelijkheid. Dat was misschien bevorderlijk voor het doordrukken van nuttige maatregelen zoals de vrijmaking van de telecommunicatiesector. De nationale ministers en de Commissie wenden het echter ook aan om logge reglementen door te drukken, die in sommige gevallen de concurrentie tussen de lidstaten nog meer versmoort. Terwijl de nationale wetgevende verantwoordelijkheid afgeschoven wordt op Brussel, zwelt de uitvoeringsmacht en de beslissingsvrijheid van de ministers en hun ondergeschikten aan. Hoe meer wetten ten uitvoer moeten gebracht worden, hoe groter de autoriteit van de executieve.

Het voorstel voor een Europees handvest van grondrechten zal wat het Europees democratisch deficit genoemd wordt alleen erger maken. Zo’n handvest leidt tot een doos van Pandora vol betwistingen. Welmenende maar onaansprakelijke Europese rechters zullen in de verleiding komen zich verantwoordelijkheden aan te meten voor politieke beslissingen. Dat zal uiteindelijk leiden tot een uitbreiding van de macht van de EU.

Theoretisch kunnen die problemen vermeden worden, ofwel door een handvest zonder tanden uit te schrijven, ofwel door de uitwerkingskracht ervan te beperken tot de Europese instellingen zelf.

Bondig.

De leider van de Britse Conservatieven, William Hague zou wel eens gelijk kunnen hebben wanneer hij de Europese centralisatie aanvecht, en pleit voor een politieke aansprakelijkheid binnen de lidstaten zelf. Maar zelfs degenen die hunkeren naar een Europese superstaat moeten toegeven dat er nood is aan fundamentele hervormingen. Hier is een alternatief: maak een volledig nieuwe stichtingsakte. Of die nu grondwet of verdrag genoemd wordt, is een probleem van de vorm. Dat document moet bondig vastleggen wie wat doet, wanneer en volgens welke procedure.

De wetgevende macht van de EU zou beperkt moeten worden tot gebieden waar aanzienlijke grensoverschrijdende effecten bestaan. De instellingen van de EU moeten hervormd worden om een meer doeltreffende scheiding van machten te verzekeren. Zo zou de raad kunnen samengesteld worden uit vertegenwoordigers van de nationale wetgevende lichamen, een beetje zoals dat tot 1913 in de Verenigde Staten gebeurde. En de wetgevende macht moet weerhouden worden fundamentele politieke beslissingen af te schuiven op de Commissie.

De lidstaten moeten weerstaan aan de verleiding een handvest van rechten toe te voegen. Zo’n charter zou slechts een uitnodiging zijn voor de Europese rechters om wetgevers als politieke beslissingnemers te verdringen. Dat zou de aansprakelijkheidsproblemen binnen de EU alleen maar acuter maken.

Weinig Europeanen kunnen tevreden zijn met de huidige verdragen en instellingen. De toetreding van zowat een dozijn landen de komende tien jaar zal de onderhandelingen over nieuwe regelingen des te moeilijker maken. Deze onderhandelingsronde kan wel eens Europa’s laatste kans zijn om orde op zaken te stellen.

Rod Hunter