De royale pensioenen van ambtenaren: een bom onder de begroting

In de overheidssector slaat de vergrijzing al vanaf volgend jaar hard toe. En dat niet alleen: het pensioenstelsel van de ambtenaar is genereus in vergelijking met het pensioen van de werknemer. Dat systeem is onhoudbaar, menen experts. Maar de vakbonden waarschuwen: “Raak aan het ambtenarenpensioen en er komt ernstige sociale onrust.” Moet het wettelijk pensioen van de werknemers dan omhoog?

De vergrijzing slaat nu al hard toe in de staatskas. De uitgaven voor de gezondheidszorg zijn niet of nauwelijks onder controle, dat is bekend. Maar er zit nóg een grote en snel stijgende kostenpost in de begroting: de ambtenarenpensioenen.

In de federale begroting van 2005 schreef de regering een som van 7,63 miljard euro in (2,6 % van het bruto binnenlands product) om de pensioenen van zowat alle ambtenaren van het Koninkrijk België te betalen. Dat is 4,5 % meer dan in 2004. Ter vergelijking: de federale regering geeft bijvoorbeeld tweeënhalf keer minder uit aan mobiliteit, vijfmaal minder aan justitie, en 25 keer minder aan de federale economiebevoegdheid. Verhofstadt & co. moeten nu al een kwart van de federale middelen spenderen aan de ambtenarenpensioenen. Zo’n 5 % van álle belastingen dient om de overheidspensioenen te betalen.

Bovendien zal het er niet op verbeteren. “Momenteel stijgen deze pensioenuitgaven met 2 tot 3 % in reële termen. Vanaf 2006 al bedraagt de stijging 4 % en vanaf 2010 zelfs 5 %,” zegt Jean-Pierre Delville, directeur-generaal van de Administratie der Pensioenen. Gevolg: de factuur van de ambtenarenpensioenen zal in 2012 de kaap van 3 % van het BBP (bij een gemiddelde economische groei van 2 % en een inflatie van 2 %) nemen (zie grafiek: Vanaf 2006 stijgen de overheidspensioenen drastisch). In 2015, als de overheidspensioenen het zwaarst zullen wegen, zullen ze 3,3 % van het BBP opslorpen.

Deze toename met 0,7 % van het BBP is zonder meer spectaculair te noemen en duwt andere noden, zoals een verdere verlaging van de lasten op arbeid, in een strakker keurslijf. Liefst een kwart van de jaarlijkse groei van de overheidsinkomsten moet gereserveerd worden voor de stijging van de factuur van de ambtenarenpensioenen. De andere departementen moeten knokken om de rest. Dat de regering ‘slechts’ 375 miljoen euro kan bieden aan de gezondheidszorgsector komt ook omdat de ambtenarenpensioenen jaarlijks 500 miljoen extra zullen opslorpen. Zou België deze stijging van de overheidspensioenen aan onderzoek en ontwikkeling spenderen, dan zouden we over enkele jaren vlotjes meer dan 3 % van het BBP in O&O investeren, zoals de Lissabon-strategie dat vraagt.

Genereuze pensioenregeling

“De overheidspensioenen blijven een kostenfactor die zwaar op de begroting weegt en een verlaging van de fiscaliteit onmogelijk maakt. Het is al lang duidelijk dat de groei in de uitgaven zich in die categorie vroeger zou laten voelen. Maatregelen zijn echter nodig, zonder dat het een sociaal bloedbad moet veroorzaken,” zegt Pieter Timmermans, directeur-generaal van het Verbond van Belgische Ondernemingen (VBO).

Dat de factuur zo hoog oploopt, hangt samen met het genereuze karakter van het ambtenarenpensioen. De ambtenaar geniet van een gunstiger pensioenberekening dan de werknemer (zie kader: Ambtenarenpensioen vs. privé-pensioen). Het overheidspensioen volgt bovendien de evolutie van de lonen (wat de perequatie wordt genoemd) en is daarom welvaartsvast. Het pensioenstelsel voor de ambtenaren is in vergelijking met het werknemerspensioen daarom zonder meer genereus te noemen. De vervangingsratio’s (dat is de verhouding tussen het gemiddelde pensioen en het gemiddelde brutoloon) spreken boekdelen: 29,9 % voor de werknemers, 23,6 % voor de zelfstandigen en 57,5 % voor de ambtenaren in 2000. Het gemiddelde rustpensioen van de ambtenaar bedraagt momenteel 1779 euro en een volledig ambtenarenpensioen geeft recht op 81 % tot 95 % van het laatste nettoloon. Ter vergelijking: een arbeider moest het in 2003 gemiddeld met een pensioen van 993 euro doen.

Een andere indicator dat de ambtenaren weinig te klagen hebben over hun pensioen, is dat van de 2,15 miljoen gepensioneerde Belgen er 18,5 % een overheidspensioen trekken, maar dat deze groep 30 % van het totaal aan uitbetaalde pensioenen ontvangt. Dat aandeel zal nog stelselmatig toenemen.

Dit gulle overheidspensioen is gebaseerd op een wettekst die 160 jaar oud is, maar nog altijd onaantastbaar is. De wet van 21 juli 1844 stelt dat “de ambtenaren door te sparen van hun wedde zelden in staat waren om zich op financieel gebied tegen de ouderdom te beschermen en dat de Staat, op last van zijn budget, diegene diende te onderhouden die hem trouw hadden gediend.”

Het pensioen van de ambtenaar is daarom een vorm van uitgesteld loon, en dat basisidee moet nog altijd rechtvaardigen dat de overheidspensioenen hoger zijn dan de pensioenen in de particuliere sector. Frans Fermon, de vice-voorzitter van de socialistische overheidsvakbond ACOD, die overigens sinds 1 februari zelf op pensioen is, illustreert dat die deal nog altijd bestaat: “Begin jaren negentig hebben wij er de voorkeur aan gegeven om de lonen matig te laten stijgen, maar om tegelijk ons pensioen te garanderen.”

Maar, zegt Etienne de Callataÿ, hoofdeconoom van Bank Degroof: “De historische deal dat de ambtenaar een hoger pensioen krijgt in ruil voor een lager loon tijdens de loopbaan, is structureel in het voordeel van de ambtenaar geëvolueerd. Want de hogere levensverwachting heeft de waarde van een hoger pensioen fors opgetrokken. Dat maakt het moeilijk om dit compensatiebeginsel nog langer te aanvaarden. Daarnaast geniet de statutaire ambtenaar van jobzekerheid en dat is een troef die ook aan waarde heeft gewonnen. Bovendien is de kloof tussen het loon van de gemiddelde ambtenaar en het loon van de gemiddelde loontrekker grotendeels overbrugd. De kaderleden verdienen misschien wel minder dan hun collega’s in de privé-sector, maar de Copernicus-hervorming heeft het verschil verkleind.”

Is het ambtenarenpensioen dan te genereus? “Neen, het wettelijk pensioen van de werknemer en de zelfstandige is te laag,” draait Frans Fermon de vergelijking om. “Zelfs de helft van de pensioenen in de publieke sector zijn lage pensioenen. De vervangingsratio is al gedaald van 75 % naar 50 % van het brutoloon.” Het wettelijk pensioen van de privé-sector op dezelfde hoogte brengen als het ambtenarenpensioen is echter onbetaalbaar. Het zou de totale pensioenfactuur voor de overheid bijna verdubbelen. Prijskaartje: zo’n 15 miljard euro.

Hoger loon of hoger pensioen?

Maar de werknemers hebben, in tegenstelling tot de ambtenaren, wél de mogelijkheid om een wettelijk aanvullend pensioen uit te bouwen (de tweede pijler). “Het ambtenarenpensioen is begrensd door een maximum, maar het pensioen via de tweede pijler is dat niet,” merkt Fermon op.

Voor de overheidssector is het bestaan van de tweede pijler een van de belangrijkste argumenten om het genereuze ambtenarenpensioen te rechtvaardigen: de tweede pijler is voor de ambtenaren als het ware inbegrepen in het statutaire pensioen. Wie een gesprek aanknoopt met beleidsmakers en ambtenaren over de kloof met het werknemerspensioen, krijgt binnen tien minuten de tweede pijler voor de voeten geworpen.

Maar, zegt Ivan Van de Cloot, een econoom van ING België die gespecialiseerd is in pensioenen: “De tweede pijler is eigenlijk irrelevant in dit debat omdat de werkgever ofwel extra loon ofwel een aanvullend pensioen kan uitkeren. De keuze tussen loon en pensioen wordt hier ook gemaakt. Het fiscale voordeel dat het aanvullende pensioen geniet, is wel een budgettaire kost die de privé-sector bevoordeelt.”

Koen Algoed, directeur van de studiedienst van de CD&V, zit op dezelfde golflengte: “In het privé-statuut word je als het ware gedwongen om een aanvullend pensioen te nemen om toch een pensioen te krijgen dat hoog genoeg is ten opzichte van je laatste loon. Bij ambtenaren is die prikkel er niet, omdat het pensioen berekend wordt op basis van de laatste vijf jaar van de loopbaan, wat normaliter de beste jaren zijn.”

Vandaag beschikt echter nog maar ongeveer 40 % van de werknemers uit de privé-sector over een aanvullend pensioen. De werknemers hebben ook al fors moeten inleveren op hun wettelijk pensioen. De pensioenleeftijd voor vrouwen is al opgetrokken naar 63 nu en wordt 65 in 2009. Het pensioen van de werknemer is niet welvaartsvast en wordt berekend op een loongrens die de voorbije decennia vrijwel geblokkeerd werd – terwijl de bijdragen wel verder berekend worden op het volledige loon. Zo ontstond de facto een maximumpensioen voor de werknemers. Ruim 40 % van de mannelijke werknemers verdient intussen meer dan die loongrens. In 2020 zal dat ruim 50 % zijn. (Vanaf 1999 voorziet de pensioenwet wel dat de loongrens om de twee jaar wordt gekoppeld aan de conventionele loonsverhoging. Maar dat zal weinig invloed hebben op de pensioenen van de komende twintig jaar, omdat die loongrens al zeventien jaar geblokkeerd zat.)

Deze maatregelen hebben een rem gezet op de uitgaven in de werknemerspensioenen en maken het stelstel beheersbaar, ook als vanaf 2010 de vergrijzingsgolf aanspoelt. Het ambtenarenpensioen daarentegen bleef al die tijd buiten schot, hoewel de vergrijzingsgolf zich hier vroeger aandient. Er is dan ook geen rem op de uitgaven ingebouwd. Moeten bijvoorbeeld de lonen in de overheidssector in de toekomst fors omhoog als reactie op de verwachte krapte op de arbeidsmarkt, dan stijgen de pensioenen via de perequatie mee en gaat de pensioenfactuur mee omhoog. De hoogste pensioenen genieten trouwens het meest van de perequatie, wat een vorm van omgekeerde solidariteit is.

Het ambtenarenpensioen leverde dus niet in, tot ergernis van het VBO. “Sinds het VBO de aandacht vestigt op de betaalbaarheid van de pensioenen, hebben we altijd benadrukt dat het vergrijzingsprobleem in zijn geheel moest worden aangepakt,” zegt Pieter Timmermans. “En dat betekende onder meer dat het debat niet alleen gevoerd moest worden over de privé-pensioenen, maar ook over de ambtenarenpensioenen.”

“Ik garandeer u zware sociale onrust”

Voor de vakbonden blijft het pensioen van de ambtenaar niettemin onbespreekbaar. Frans Fermon: “Het pensioen is verankerd in het statuut van de ambtenaar en is onbespreekbaar. Raakt men daaraan, dan garandeer ik u zware sociale onrust.”

In 1996, onder de regering-Dehaene II, speelde de toenmalige minister van Pensioenen Marcel Colla nog met hervormingsplannen. “Om de stijging van de pensioenlasten nog te kunnen dragen, is een ingreep in de overheidspensioenen het dringendst,” luidde zijn analyse toen. “Raak niet aan de overheidspensioenen, anders zullen we het leven van deze regering drastisch inkorten,” reageerden de overheidsvakbonden. De hervormingsplannen verdwenen in de diepvries en zijn nog altijd niet aan ontdooien toe. In de wandelgangen van de Wetstraat klinkt het dat de regering geen tweede front wil openen zolang de saneringen bij de overheidsbedrijven niet zijn afgerond. Een hervorming van het ambtenarenpensioen is in elk geval alleen politiek verteerbaar aan het begin van een legislatuur.

De huidige minster van Pensioenen Bruno Tobback (SP.A) is niet van plan te wieden in de overheidspensioenen. “Ik wil hier niet snoeien terwijl de privé-sector volop aan de uitbouw van zijn tweede pijler werkt. We kunnen en willen de factuur van de overheidspensioenen betalen,” zegt Tobback, al geeft hij toe dat die houding ook ingegeven is door de gevoeligheid van het thema bij de vakbonden.

En, zegt Jean-Pierre Delville: “Uiteindelijk is dit een maatschappelijk debat over welke levensstandaard we de ouderen bieden. Ik moet u eraan herinneren dat het doel van een pensioenstelsel is om de levensstandaard van de gepensioneerde zo dicht mogelijk te laten aansluiten bij de levensstandaard die hij had als actieve.”

Vergrijzingsgolf slaat sneller toe

De vergrijzingsgolf slaat dus volgend jaar al toe in de overheidsadministratie, en pas vanaf 2010 in de privé-sector. Het voordeel daarvan is dat de golf in de overheidssector eerder zal wegebben. Na 2015 – als de uitgaven voor ambtenarenpensioenen pieken op 3,3 % van het BBP – zou de groei van deze uitgaven vertragen, en zou het BBP opnieuw sneller moeten groeien. Tegen 2030 zou de factuur weer naar 2,8 % van het BBP moeten dalen.

Deze verschillende timing biedt aan de overheidspensioenen de kans om te schuilen in de budgettaire luwte van het werknemerspensioen. De komende jaren daalt de relatieve kostprijs (in % van het BBP) van het werknemerspensioen, waardoor ook de totale pensioenfactuur de eerstkomende jaren niet alarmerend toeneemt en op die manier de stijging van de uitgaven voor de overheidspensioenen wordt gecamoufleerd. Op korte termijn is er daarom ook niet veel druk om die totale factuur in te perken, wat in de kaart speelt van het overheidspensioen.

Dat de vergrijzingsgolf vroeger toeslaat in de overheidssector, heeft te maken met de leeftijdsstructuur en de aanwerving van ambtenaren in de jaren zestig en zeventig. Toen werd eerst de welvaartsstaat uitgebouwd en deed de overheid vervolgens dienst als werkgelegenheidsspons om de stijgende werkloosheid in te dammen. Die generaties ambtenaren zijn aan hun pensioen toe. “Normaal omvat een jaarlijkse cohorte die met pensioen gaat 20 % gepensioneerden die voor de overheid werken. Dat aandeel zal vanaf volgend jaar hoger liggen,” zegt Jean-Pierre Delville.

De gewesten moeten mee betalen

De overheid betaalt momenteel een goede 275.000 rustpensioenen en zo’n 91.794 overlevingspensioenen uit (samen goed voor 580,7 miljoen euro per maand). De jongste jaren bedroeg het aantal nieuwe gepensioneerden (vanaf zestig jaar) in de overheidssector ongeveer 10.000. “In 2004 en 2005 stijgt de instroom naar 11.000, om te klimmen tot 13.500 in de periode 2006-2009, en om in de periode 2010-2015 te plafonneren op 14.500 à 15.000 nieuwe dossiers per jaar. Daarna zou de instroom weer langzaam afnemen. Dat betekent dus een toename van de instroom met een derde tegen 2009 en met de helft tegen 2015, terwijl de stijgende levensverwachting de uitstroom nog inperkt,” aldus Delville. In deze cijfers zijn nog niet de geïntegreerde politie (die op 58 met pensioen kunnen), het leger, Belgacom en de lokale overheden verwerkt. “Tussen 2006 en 2016 zullen de uitgaven dus spectaculair toenemen,” zegt Delville.

Het is zoals gezegd de federale overheid die nagenoeg alle overheidspensioenen betaalt en dus normaliter voor de extra factuur zal mogen opdraaien. Maar dat ziet minister Tobback niet zitten: hij wil vooral de deelstaten mee in het bad trekken. “De regio’s kunnen vandaag een onafhankelijke loonpolitiek voeren, maar de gevolgen voor de pensioenfactuur worden federaal betaald. Een loonsverhoging van 1 % in één regio kost ons tussen 25 en 30 miljoen euro per jaar aan bijkomende pensioenen via de perequatie,” zucht de minister van Pensioenen. “Gemeenschappen en gewesten betalen wel een responsabiliseringsbijdrage, maar dat is een marginaal bedrag (slechts 2 % van de extra kostprijs) in vergelijking met de lasten voor de federale overheid. We moeten daarom eens aan tafel zitten met de regio’s.”

De gemeenten bijvoorbeeld zijn, in tegenstelling tot de regio’s, wel al verantwoordelijk en betalen zelf de pensioenlasten van hun ambtenaren. Maar ook hier speelt het vraagstuk van de betaalbaarheid en zitten de nodige spanningen in het systeem (zie ook blz. 20).

Statutaire ambtenaren vs. de contractuelen

Het pensioenstelsel van de ambtenaren staat ook intern nog bol van de onrechtvaardigheden. Het meest schrijnend is de veel minder genereuze berekening van het pensioen van de contractuele ambtenaren, wat de sociale cohesie ondermijnt binnen vooral de lokale overheden, omdat zij de meeste contractuelen in dienst hebben. Delville: “Het pensioen van de contractuele ambtenaar wordt berekend op basis van de hele loopbaan. Dat is een groot verschil met de statutairen, die een pensioen ontvangen dat berekend wordt op de laatste vijf jaar.”

Soms worden contractuelen met een lange staat van dienst op het einde van hun carrière statutair benoemd om die ongelijkheid alsnog weg te werken. Maar zo’n ‘regularisatie’ van alle contractuelen is onbetaalbaar. Tobback: “De contractuelen zitten in het systeem van de werknemers en hebben dus geen afgrijselijk slecht pensioen. In de toekomst moeten we wel vermijden dat de contractuelen in overheidsdienst de enigen zijn die niet kunnen rekenen op een aanvullend pensioen. Ik weet dat er veel gemeenten zijn die informatie vragen over tweedepijlerpensioen en dat ook willen aanbieden aan hun ambtenaren. Dat vind ik een goede zaak.”

Jan Gysen, administrateur-generaal van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke Overheidsdiensten: “De contractuelen hebben een tweede pijler nodig of raken anders achterop tegenover de privé-sector. De publieke sector riskeert om goed opgeleide mensen niet meer te kunnen aantrekken. Er is vers geld nodig om de tweede pijler voor hen uit te bouwen.”

Het pensioenstelsel van de ambtenaren is ook een vat vol aparte regelingen en uitzonderingen. Vooral de diverse gehanteerde tantièmes en de zogenaamde loopbaanbreuk doen de wenkbrauwen fronsen. Die breuk wordt naast de refertewedde en het aantal dienstjaren in rekening genomen voor de berekening van de pensioenuitkering. De breuk is vaak gelijk aan 1/60, maar er bestaan tal van uitzonderingen: 1/55 voor onderwijzend personeel (wat betekent dat een leerkracht recht heeft op een volledig pensioen na een carrière van 41,25 jaar in plaats van 45 jaar bij een breuk van 1/60), 1/50 voor de politie (volledig pensioen na 37,5 jaar), 1/30 voor magistraten en professoren (volledig pensioen na 21,5 jaar) en slechts 1/12 voor de eerste zeven jaar van provinciegouverneurs (wat recht geeft op een pensioen van 58,3 % na die zeven jaar).

En dan zijn er de ‘gelijkgestelde periodes’. Het gaat hier om de periodes waarin iemand niet gewerkt heeft (bijvoorbeeld door loopbaanonderbreking), maar die toch meetellen bij het vastleggen van de lengte van de loopbaan. “Vroeger was men zeer streng in het opnemen van gelijkgestelde periodes, maar nu is men misschien te ver gegaan in de andere richting,” aldus Delville. “We zijn op een bepaald moment zeer gul geweest.” In het ambtenarenstatuut bevinden zich uiteraard tal van gelijkgestelde periodes. Ook het behalen van een bepaald diploma kan meetellen. Wie bijvoorbeeld een universitair diploma nodig heeft voor een bepaalde functie in overheidsdienst, kan het minimumaantal jaren dat vereist is om het diploma te halen, laten meerekenen. Een bijsturing van de gelijkgestelde periodes is wel zowat het enige dat minder gevoelig ligt.

Daan Killemaes – Alain Mouton

De overheidspensioenen slorpen al een kwart van de beschikbare middelen van de federale regering op, en dat zal er niet op verbeteren.

Het gemiddelde pensioen van de ambtenaar bedraagt momenteel 1779 euro. Ter vergelijking: een arbeider moest het in 2003 gemiddeld met een pensioen van 993 euro doen

Het wettelijk pensioen van de privé-sector op dezelfde hoogte brengen als het ambtenaren-pensioen is onbetaalbaar.