Beter bestuur & dood begraven

De Vlaamse regering heeft ondanks zware kritiek de Herculesstichting toch op de sporen gezet. Het is een van de vele overheidsorganen waarvan het nut ter discussie staat. Zijn de Vlaamse verzelfstandigde agentschappen in overtal en hebben ze te veel personeel?

In het Vlaamse Parlement fulmineerde de oppositie wekenlang tegen de lancering van het Herculesprogramma voor de financiering van zware onderzoeksinfrastructuur. Die opdracht kan evengoed door andere organen worden uitgevoerd, zo luidde het. De kritiek had weinig effect. Kris Peeters en co. hebben niet alleen het licht op groen gezet voor de stichting, de benoemingen gekoppeld aan Hercules, blijven bovendien bestaan. Bart De Moor, voormalig kabinetschef van Yves Leterme wordt voorzitter, ex-VLD-cabinetard Marc Luwel directeur en voormalig Open VLD-kamerfractievoorzitter Fons Borginon regeringscommissaris. Over al die figuren bestaat het vermoeden dat ze politiek benoemd zijn, ook al ontkent de Vlaamse regering dit.

De Herculesstichting en de defenestratie van voormalig topambtenaar Rudy Aernoudt laat bij veel waarnemers een wrange smaak na. De voorbije weken werd volgens hen duidelijk dat de doelstellingen van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) – dat eind jaren negentig is opgestart – niet echt gerealiseerd raken. Het aantal overheidsorganen lijkt niet echt af te nemen, ook al was dat de uitdrukkelijke bedoeling. Onder andere Unizo stelde recentelijk vragen bij wat het de ‘wildgroei aan agentschappen’ noemt. Dat zijn eigenlijk Vlaamse verzelfstandigde organen, die als taak hebben het beleid uit te voeren.

Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap werd via BBB opgesplitst in dertien ministeries, met een beleidsvoorbereidend departement en beleidsuitvoerende agentschappen. Dat zijn aan de ene kant intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (IVA) zoals bijvoorbeeld het Vlaams Agentschap Ondernemen (Vlao). Overheidstaken kunnen aan de andere kant ook worden uitgevoerd door extern verzelfstandigde agentschappen (EVA) zoals de VDAB of de Lijn. Die zijn meestal publiekrechterlijk. De BBB-hervorming verhuisde de taken die voorheen door het ministerie en dertig Vlaamse Openbare Instellingen werden opgenomen, naar een zestigtal IVA’s en EVA’s.

De kritiek, die de agentschappen nu krijgen, komt erop neer dat ze te veel overlappende taken vervullen terwijl hun personeelsbestand blijft stijgen. Unizo richtte zijn pijlen vooral op Vlao, dat als taak heeft het duurzaam ondernemerschap te stimuleren en eigenlijk als contactpunt fungeert voor kandidaat-ondernemers of ondernemingen. Ondertussen verstomde die kritiek wel (zie kader: Unizo en Vlao stemmen violen gelijk).

Te veel personeel?

Maar de kritiek beperkt zich niet tot Vlao. Voormalig topambtenaar Rudy Aernoudt: “Het IWT houdt zich bezig met innovatiesubsidies, FIT met exportsubsidies, Hercules financiert zware onderzoeksinfrastructuur en het Agentschap Economie heeft een vergelijkbare rol. Waar is de samenwerking tussen die instellingen?” Aernoudt bevestigt dat er een wildgroei aan instellingen is. Zo was de oprichting van een nieuw onderwijsagentschap gepland, maar door de heisa rond de Herculesstichting werd de lancering ervan afgevoerd. De kans is reëel dat er wel degelijk een nieuw agentschap wordt opgericht nu ook de Herculesstichting op de rails staat.

Het geval van de Herculesstichting schept ook een beeld dat de agentschappen een vehikel zijn voor politieke benoemingen. De bekwaamheid staat daardoor ter discussie. “De raad van bestuur van de Participatiemaatschappij telt leden die geen balans kunnen lezen”, aldus een insider. De samenstelling van de raad van bestuur van agentschappen is het resultaat van een politiek evenwicht tussen de grote politieke families. Sociale partners zetelen er ook in, maar zouden eigenlijk als schaamlapje dienst doen. Zegt een waarnemer: “Neem het IWT. De topman, Paul Zeeuwts, is een socialist. Regeringscommissaris Michèle Oleo komt uit de stal van Open VLD’er Patrick Dewael.”

Niet iedereen deelt die visie. De administrateur-generaal van Vlao is Jan Callens, in een vorig leven kabinetschef sociaaleconomisch beleid op het kabinet Leterme. Hij weerlegt de kritiek dat hij een politieke creatuur zou zijn: “Ik heb een mandaatfunctie van zes jaar. Er waren verschillende kandidaten, ik heb de testen afgelegd en ben verkozen op advies van een extern bureau.”

Callens ontkent ook dat het personeelsbestand van de agentschappen spectaculair toeneemt. “Integendeel”, zegt hij. “Midden 2006 telden we – na de overname van alle personeelsleden van de afgeschafte Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappijen (Gom) en van het Vizo – 164 voltijdse equivalenten. Nu zijn dat er nog maar 150 omdat een aantal mensen die vertrokken zijn, niet werden vervangen. Vlao is een herschikking van de overheid. De Gom’s en het Vizo werden afgeschaft en samengevoegd met diensten rond innovatie en export van de provincie. Het is klantgericht om maar een adres te hebben. Dit is geen aangroei maar een sanering.”

Ook de andere agentschappen verdedigen zich. Topman Paul Zeeuwts van het IWT (116 medewerkers): “Een doorlichting van Deloitte wees erop dat het IWT het, in vergelijking met het buitenland, met te weinig personeel moest stellen.”

Syntra benadrukt dat er in een jaar tijd slechts een medewerker bijkwam. Het Vlaams Subsidie-Agentschap voor Werk en Sociale Economie (VSA WSE) telt zo’n 100 medewerkers. Administrateur-generaal Eric Vernaillen wijst erop dat het een nieuw samengestelde entiteit is met opdrachten die vroeger hetzij door de administratie hetzij door de VDAB of het Vlaams Fonds voor Sociale Integratie van Personen met een Handicap werden vervuld. “Wij hebben ons personeel van deze entiteiten geërfd.”

Het verzelfstandigd agentschap Vlaamse Belastingsdienst telt dan weer 167 ambtenaren, waarvan er 85 pas in mei 2007 bijkwamen. “Dat komt omdat de Vlaamse overheid de onroerende voorheffing nu volledig in eigen beheer int”, zo legt topman Marc De Kort uit. “Voorheen gebeurde dit via een outsourcingscontract met een externe partner. Die stond in voor de ICT-ondersteuning en de uitvoering van administratieve processen. Binnen het agentschap gebeurden enkel de essentiële taken en de controle op de externe partner. Momenteel wordt er alleen nog voor de ICT-instrumenten voor deze heffing een beroep gedaan op een externe partner.”

“Je moet opletten met kritiek op het hoge aantal Vlaamse ambtenaren”, waarschuwt Koen Verhoest, docent aan het Leuvense Instituut voor de Overheid. “In totaal zijn er meer dan 26.000, maar daarin zijn EVA’s als de Lijn en VDAB meegerekend. Samen tellen die algauw meer dan 11.000 werknemers. Ook ambtenaren, maar die aantallen staan niet ter discussie.”

Kabinetten blijven omvangrijk

De omvang van de agentschappen is een deel van de discussie. De manier waarop ze functioneren binnen de totale administratie is al evenzeer stof tot controverse. Toen eind jaren negentig de hervorming van de Vlaamse overheid werd gelanceerd waren de verwachtingen hooggespannen. De oude hiërarchische structuren werden door elkaar gehaald, zo juichten de voorstanders. De ordewoorden waren: transparantie en verantwoordelijkheid.

Meer en meer wordt duidelijk dat daarvan weinig in huis is gekomen. Zo zouden de kabinetten worden afgeslankt maar ondertussen zijn ze er nog, sterker dan ooit. Het aantal kabinetsleden is gestegen van 372 in 2000 naar 510 in 2007. Eigenlijk werd de hele hervorming een speelbal van de politiek. Paars wou de agentschappen loskoppelen van het gezag van de departementen en ze rechtstreeks onder het gezag van de minister krijgen. De departementen, waar vooral CD&V’ers zaten, zouden dan verzwakt worden. In de praktijk leidde dit tot grote spanningen tussen agentschappen en administratie. Toch betwijfelt Koen Verhoest of het aanvankelijk wel de bedoeling was om de departementen te verzwakken: “Aanvankelijk was er geen voornemen om de agentschappen op hetzelfde hiërarchische niveau te plaatsen als de departementen. Die idee is volgens mij pas later ontstaan.”

Ex-minister-president Yves Leterme is er, toen hij de touwtjes in handen kreeg, in elk geval niet echt met de grove borstel doorgegaan. Integendeel, de structuren bleven behouden. De kritiek wordt vandaag vooral door specialisten geventileerd. “Leg de spanningen tussen kabinetten en departementen maar eens uit aan een gewone burger”, verzucht Rudy Aernoudt.

Onderzoek toonde aan dat de beslissing om de beleidsuitvoering uit de departementen te halen de efficiëntie zou verbeteren. “Omdat de agentschappen dan toegespitst zijn op hun kerntaak”, legt Koen Verhoest uit, die BBB mee adviseerde. “Ze kunnen ook een eigen cultuur creëren. Verzelfstandiging moet je dus niet zien als iets slechts of suboptimaals. In het buitenland is er ook een trend naar verzelfstandiging.”

Verhoest bevestigt wel dat – omdat BBB niet volledig werd uitgevoerd – er een aantal potentiële valkuilen zijn. Die kunnen ertoe leiden dat de agentschappen suboptimaal werken. Hij geeft het voorbeeld van het comptabiliteitsdecreet, dat eigenlijk het financiële sluitstuk is van de hele BBB-hervorming. Opzet van het decreet was om de begrotingscyclus meer resultaatgericht te maken. Dat decreet is echter niet uitgevoerd. Verhoest: “Dat is jammer omdat een belangrijk luik van de financiële onderbouw van BBB er niet komt. Met dat decreet kan je de financiële informatie van het budget koppelen aan wat agentschappen precies gedaan hebben.”

Rudy Aernoudt beweert te weten waarom dat comptabiliteitsdecreet er niet komt: de rol van regeringscommissarissen zou overbodig worden. Tot op vandaag gebeurt het toezicht van de Vlaamse Regering op de Vlaamse openbare instellingen door tussenkomst van regeringscommissarissen. Bepalingen in het kaderdecreet bestuurlijk beleid en het comptabiliteitsdecreet moesten ervoor zorgen dat het toezicht van de regeringscommissarissen op de instellingen bij hun omvorming tot een extern verzelfstandigd agentschap, zou uitdoven. Koen Verhoest vindt de kritiek van Aernoudt te eenvoudig: “Dat het comptabiliteitsdecreet er niet is, draait niet in de eerste plaats om het behoud van de regeringscommissaris, maar veel meer om de complexiteit van de hervorming en het feit dat niet iedereen overtuigd is van het nut ervan.”

Verhoest voorspelt dat er problemen zullen rijzen als de samenhang zoek raakt tussen de agentschappen onderling en de departementen. “Dat is de fase waarin BBB zich nu bevindt”, zo stelt hij. “Iedereen wil zijn eigen positie maximaliseren. Er wordt weinig ingezet op coördinatie tussen de agentschappen. Op het economische terrein zou dat een probleem kunnen zijn. Je hebt het Agentschap Economie, je hebt Vlao. Ze krijgen elk hun taak maar als je hun website bekijkt, dan ontstaat de indruk dat de opdrachten door elkaar lopen.”

Dat gebrek aan horizontale aansturing betekent dat elk agentschap apart een consultant wil inhuren ter ondersteuning van de beheersovereenkomst. Terwijl samenwerking juist schaaleffecten kan creëren. Volgens Verhoest is de afstemming tussen agentschappen een potentieel probleem, maar hetzelfde geldt voor de relatie tussen agentschappen en departementen. Verhoest: “Het verschilt van beleidsdomein tot beleidsdomein maar sommige departementen staan heel zwak. Dat heeft onder meer te maken met het feit dat BBB voorzag in het afslanken van de kabinetten. Dat is niet gebeurd en een deel van de beleidsvoorbereiding gebeurt in de kabinetten. Met zoals gezegd de agentschappen die het beleid uitvoeren. Het departement blijft over met een functie die in BBB wel omschreven is, maar in de huidige constellatie wordt uitgehold. Door hun centrale functie bepalen de kabinetten zeer veel. Een kabinet wordt een aanspreekpunt voor zowel de departementen als de agentschappen en dus willen beide er het dichtst bij staan.”

“De huidige situatie toont aan dat BBB niet werkt”, legt Rudy Aernoudt uit. “Je hebt de driehoeksverhouding kabinet-agentschap-departementen. Ze doen alle drie hetzelfde. Maar die drie efficiënte administraties leiden tot een inefficiënt systeem. Ik blijf daarom bij mijn standpunt dat de kabinetten beter worden afgeschaft. Een minister heeft een paar communicatiemedewerkers nodig plus iemand die het beleid checkt op partijpolitieke standpunten.”

Alain Mouton/Illustratie Debora Lauwers