Scholen van Morgen komt op kruissnelheid

Het vraagstuk van het scholenvastgoed is complex. Want de noden zijn immens en de middelen beperkt. De pps-formule Scholen van Morgen biedt een begin van een oplossing.

Op 15 oktober 2013 was het feest in Sint-Niklaas. Terwijl uitgelaten schoolkinderen ballonnen de lucht in stuurden, legde toenmalig minister van Onderwijs Pascal Smet (sp.a) de symbolische eerste steen van de nieuwe GO! Campus Aangepast Onderwijs. Volgende maand valt er opnieuw wat te vieren in Sint-Niklaas. Dan levert Scholen van Morgen, een samenwerkingsverband tussen de Vlaamse overheid en de tandem AG Real Estate en BNP Paribas Fortis, het nieuwe schoolgebouw op.

Het is nog maar de tweede realisatie van Scholen van Morgen, na het GTI in Londerzeel. Smets voorganger, Frank Vandenbroucke, initieerde Scholen van Morgen met als doel een deel van de achterstand in de scholenbouw weg te werken. Het programma kende onder meer door de financiële crisis een moeizame start, maar in 2015 komt het op kruissnelheid. Dit jaar kunnen zeker vijftien scholen hun nieuwe gebouwen betrekken.

Het programma omvat 165 projecten en meer dan 200 gebouwen. Voor 105 projecten heeft Scholen van Morgen een ondertekend contract met een aannemer. “Begin januari stond de teller nog op 92”, zegt Philippe Monserez, programmadirecteur bij Scholen van Morgen. “We komen nu gemiddeld aan een ondertekening om de twee werkdagen.” Scholen van Morgen maakt zich sterk dat tegen het schooljaar 2017-2018 150 projecten klaar zijn.

Met 625.000 vierkante meter nieuwe schoolruimte op het programma (waarvan 90 procent nieuwbouw) heet Scholen van Morgen de grootste publiek-private samenwerking (pps) in scholenbouw in Europa te zijn. De investering loopt op tot 1,5 miljard euro. Voor de bouwsector is het een welgekomen impuls in moeilijke tijden. De pot wordt verdeeld onder 63 ontwerpteams, 40 studiebureaus en 13 aannemerscombinaties.

Geen nichevastgoed

Indrukwekkende cijfers, maar Philippe Monserez geeft toe dat de grote inhaalbeweging daarmee nog geen feit is. “Voor de 165 scholen in het programma is het wel een serieuze sprong voorwaarts, maar er staan nog altijd meer dan 2000 bouwprojecten van scholen op de wachtlijst.” Dirk Vanstappen, directeur van de Dienst Investeringen Katholiek Onderwijs (DIKO), plaatst de cijfers van Scholen van Morgen ook in een ruimer perspectief. “De totale omvang van het schoolgebouwenpatrimonium in Vlaanderen bedraagt bijna 16 miljoen vierkante meter. Dat is gigantisch. Scholenvastgoed is dus geen nicheproduct.”

Nochtans leeft die nicheperceptie wel bij de industrie en bouwsector. Zo merkt Vanstappen op dat gebouwtechnieken niet altijd zijn afgestemd op de soms specifieke noden van schoolinfrastructuur. Hij geeft het voorbeeld van ventilatie-installaties. “Scholen hadden de keuze tussen een industriële installatie, die meestal te zwaar is, of een residentiële, die veelal te licht is, waardoor ze er soms zeven naast elkaar moeten plaatsen. Geen van beide situaties was optimaal.”

Dat investeringen in schoolinfrastructuur veelal traag en versnipperd gebeuren, kan verklaren waarom de industrie de noden en de omvang van het scholenvastgoed niet correct inschat. Het verhoogt ook de drempel om te investeren in specifieke oplossingen en producten. Maar de markt heeft zich intussen al wat aangepast. “Dat is misschien een van de grote verdiensten van Scholen van Morgen”, vervolgt Vanstappen. “Het heeft scholenvastgoed op de kaart gezet en men ziet dat het nog vooruit gaat ook.”

Het schoolgebouwenpatrimonium is niet alleen omvangrijk, het is ook sterk verouderd. Bijna 15 procent van de schoolgebouwen is meer dan honderd jaar oud. En zo’n 60 procent van de gebouwen dateert van voor 1970. Dat er duidelijk sleet op de infrastructuur zit, leidt Vanstappen ook af uit een enquête onder schooldirecteurs. Gevraagd naar de ‘algemene bruikbaarheid’ van hun schoolgebouw(en) geeft 62 procent een score ‘voldoende’ of ‘zeker voldoende’. Een op de vijf schooldirecteurs vindt de algemene bruikbaarheid ‘onvoldoende’ of ‘volstrekt onvoldoende’.

“Dat illustreert voor mij de grote noodzaak aan investeringen”, zegt Vanstappen. “Want mijn ervaring is dat onze scholen zeer geduldige gebruikers zijn. ‘Als een deur niet goed sluit, dan duwen we gewoon wat harder’, is vaak de mentaliteit. Er is een grote soepelheid. Maar dat mag voor de overheid geen reden zijn om op de rem te staan bij de investeringen.” Dat is nu net wat er decennialang gebeurd is. Infrastructuurinvesteringen werden in het (Vlaamse) onderwijsbeleid lange tijd erg stiefmoederlijk behandeld. “Omdat bakstenen niet kunnen betogen”, gaf Frank Vandenbroucke als verklaring.

Het gevolg is de beruchte wachtlijst bij het Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs (AGIOn). Scholen van het vrij en officieel gesubsidieerd onderwijs kunnen met hun infrastructuurnoden aankloppen bij AGIOn voor de subsidiëring van hun project. Voor het lager onderwijs kan dat voor 70 procent van de investering, voor het secundair onderwijs is dat 60 procent. Daarnaast kunnen de scholen voor het eigen aandeel (30 of 40 procent) ook bij AGIOn terecht voor een lening met waarborg van de Vlaamse Gemeenschap.

Maar ze moeten wel geduld oefenen. Voor het vrij gesubsidieerd onderwijs geeft AGIOn momenteel (al dan niet) de goedkeuring van de dossiers die in 2002 werden ingediend. Dat uitstel zorgt niet alleen voor operationele problemen en wantoestanden in de schoolgebouwen, het zadelt schoolbesturen ook op met extra financiële en administratieve lasten. Want tussen 2002 en 2015 zijn de bouwkosten sterk gestegen. Bovendien zijn de noden intussen vaak gewijzigd.

Dirk Vanstappen blijft positief: “AGIOn is voor ons een goede partner en betaalt de subsidies stipt vlot uit.” De subsidieprocedure noemt hij ‘zeer gedegen’. Het probleem zit hem in de groeiende discrepantie tussen de aangevraagde en gecumuleerde subsidiebedragen en de zogenaamde vastleggingsmachtiging, het jaarlijkse bedrag waarvoor AGIOn verbintenissen mag aangaan. Eind 2014 naderde de teller van de aangevraagde (geactualiseerde) subsidiebedragen voor het vrij onderwijs de kaap van 2,5 miljard euro. Daar stond in 2015 voor het vrij onderwijs een vastleggingsmachtiging van 140 miljoen euro tegenover.

Tijdswinst

Een inhaaloperatie zoals met Scholen van Morgen, leek dus meer dan welkom. Scholen van Morgen is een publiek-private samenwerking met een DBFM-programma: het staat in voor het ontwerp (Design), de bouw (Build), de financiering (Finance) en het onderhoud (Maintain) van de gebouwen. De scholen betalen dertig jaar een vaste vergoeding voor dat totaalpakket. Na die periode worden ze eigenaar van het gebouw. De publieke partner is Schoolinvest, een samenwerking van AGIOn en PMV. Aan de private kant treedt AG Real Estate op als afgevaardigd bouwheer en fungeren BNP Paribas Fortis en AG Real Estate als voornaamste financiële partners.

Tijdswinst is volgens Philippe Monserez de essentie van de DBFM-formule. “Als je zo’n programma van 165 projecten case per case bouwt, dan ben je over vijftien jaar nog altijd aan je vijftiende school bezig. We hanteren een programmatorische aanpak. Dat houdt in dat je ongeveer 80 procent van je projectaanpak vastlegt, waarna je je nog maar moet toeleggen op die 10 à 20 procent variabiliteit. Voor alle duidelijkheid: ik heb het over de juridisch-fiscale context, want ontwerpmatig is er volledige vrijheid, in overleg met het Team Vlaaamse Bouwmeester, zolang men maar de outputspecificaties van AGIOn volgt. Maar die gelden evengoed voor de projecten die via de klassieke financiering worden gerealiseerd.”

In de onderwijswereld lijkt er een brede consensus te zijn dat Scholen van Morgen een en ander in beweging heeft gezet. Toch klinkt er vanop het (bouw)terrein ook gemor. Door de strenge (financiële) selectiecriteria kwamen alleen grote (consortia van) aannemersgroepen in aanmerking. En ook de architecten zijn niet allemaal even enthousiast. “De sterkte van een klassieke pps-formule is dat je werkt in bouwteams met heel korte lijnen tussen aannemer en ontwerper. Bij Scholen van Morgen is door het ontwerp- en de aannemingsaanbesteding apart te faseren, die waardevolle link doorgeknipt”, stelt een architect van een van de projecten. Een gelijkaardige kritiek formuleerde Kati Lamens, voorzitster van de Vlaamse architectenorganisatie NAV, in een opiniestuk in de krant De Tijd. Volgens Lamens ligt de focus ook te sterk “op het inbouwen van juridische, technische en financiële zekerheid voor de vennootschap Scholen van Morgen”. Met als gevolg “dat de procedure loodzwaar, inefficiënt en duur wordt”.

Ook het Katholiek Onderwijs, met iets meer dan 100 projecten nochtans de belangrijkste koepel in het programma, is een koele minnaar. “Los van de voordelen van DBFM is het niet geschikt als standaardoplossing voor een sector met een chronisch tekort aan geld”, stelt Dirk Vanstappen. Want het is een dure oplossing, rekent hij voor. “Voor het vrije onderwijs vergt Scholen van Morgen op kruissnelheid een jaarlijkse investering van 60 miljoen euro. Dat is voor ongeveer 4 procent van het gebouwenpark. Dat betekent dat we voor de overige 96 procent nog amper 100 miljoen euro overhouden.”

Bij Scholen van Morgen luidt het dat vergelijkingen van de kostprijs van DBFM met de klassieke financiering/subsidiëring geen steek houden omdat de kosten in de DBFM-formule ook het dertigjarig onderhoud omvatten. “Dat klopt”, reageert Vanstappen. “Bij DBFM voeg je boven op de investering diensten toe. En die kosten geld. Moet je dat doen als je al geld te kort hebt? Alleen als je de kosten daardoor kunt drukken. Dat blijkt niet het geval.”

Doorstart

Het Vlaamse regeerakkoord vermeldt wel een Masterplan Scholenbouw (zie Wachtlijsten inkorten), maar komt er een Scholen van Morgen bis? Minister van Onderwijs Hilde Crevits (CD&V) vindt het nog te vroeg om zich daarover uit te spreken. Volgens Philippe Monserez is het nochtans “vijf voor twaalf als de minister nog in deze ambtsperiode een doorstart wil maken”.

Monserez is — niet zo verwonderlijk — voorstander van zo’n doorstart. “Het liefst zo snel mogelijk, want hoe langer we wachten, hoe meer knowhow verdampt”, zegt hij. “Vandaag zijn er bij de verschillende partners — de architecten, de aannemers, de koepels, AGIOn en uiteraard ook bij ons — competencecenters: teams die de projecten van Scholen van Morgen opvolgen en begeleiden en veel kennis bundelen. Maar je kunt die mensen niet bij elkaar houden als de projecten voltooid zijn. Nu we beginnen te vorderen in het ontwikkelingsproces worden sommige teams al overbodig.” Hij wijst er ook fijntjes op dat “de situatie op de financiële markten vandaag uniek is om langetermijnfinancieringen aan te gaan”.

Volstaat een copy-paste van de huidige constructie en aanpak of zijn er verbeteringen mogelijk? Philippe Monserez: “Ik denk dat het bij een nieuwe operatie aangewezen is een soort positieve filter op de projecten toe te passen. In het huidige programma varieert de omvang van de projecten tussen 800 en 27.500 vierkante meter. Die heel kleine projecten zijn eigenlijk niet geschikt voor een pps-formule. Ook de kleinere renovaties en restauraties kun je meestal beter ad hoc aanpakken.” Hij pleit ook voor meer efficiëntie via portfoliomanagement. “We moeten projecten kunnen bundelen volgens typologie en grootte. Bijvoorbeeld een pot met alle binnenstedelijke projecten, een pot met de renovatiedossiers enzovoort.”

Dirk Vanstappen houdt een pleidooi voor gezond verstand en realiteitszin bij nieuwe plannen voor de scholenbouw. En dit vanuit de vaststelling dat zowel de overheid als de inrichtende machten het budgettair zeer moeilijk hebben. “We moeten bijvoorbeeld de trend om almaar meer vierkante meters per leerling te voorzien, afremmen”, betoogt hij. “Dat kan — zonder aan de kwaliteit van het onderwijs te raken — door een rationalisatie van het onderwijsaanbod en een betere bezettingsgraad.”

Hij klaagt ook de reglementitis in de scholenbouw aan. “We worden overstelpt met nieuwe reglementering die de kostprijs per vierkante meter sterk opdrijft. Die prijs is bijna verdubbeld tegenover 2001. We moeten die regelgeving in toom houden en op een andere manier schrijven: meer outputgericht en minder de manier waarop je die output moet bereiken.”

Tot slot pleit hij ook voor alternatieven voor het klassieke subsidieverhaal. Hij geeft het voorbeeld van ESCO’s, Energy Service Companies: bedrijven die in de plaats van de gebruiker investeren in duurzame (energiebesparende) technologieën en de investering terugverdienen met een deel van de gerealiseerde besparingen op de energiefactuur. Ook een nieuwe pps-formule kan volgens Vanstappen nuttig zijn. “Maar alleen als je de meerwaarde van alle deelnemers in de constructie kunt uitspelen. Neem het voorbeeld van een school die een grote oppervlakte inneemt in het commerciële hart van een stad. Daar kan je vanuit vastgoedoogpunt veel mee doen. Onder de speelplaats kan misschien een parking komen. Aan de zijde van een winkelstraat kan je bijkomende winkelruimte creëren. Dat is potentieel dat in de huidige DBFM-formule niet kan worden aangeboord.”

LAURENZ VERLEDENS

“Voor de scholen in het programma is het wel een serieuze sprong voorwaarts, maar er staan nog altijd meer dan 2000 bouwprojecten van scholen op de wachtlijst” Dirk Vanstappen, DIKO