Verdoezelend gegoochel

Sinds 1982 hebben de opeenvolgende Belgische regeringen een matigingsbeleid gevoerd. In de vorige Trends Review gaven we hiervan een overzicht. Nu volgt een kritische analyse die aantoont dat in die periode veel met cijfers werd gegoocheld, waardoor de competitieve achterstand van België vaak werd verdoezeld.

Niet ten onrechte werd België in het begin van de jaren tachtig de “zieke man” van Europa genoemd. Fundamentele oorzaak was het uitgesproken verlies aan concurrentiekracht, een nasleep van de eerste olieschok. In de jaren zeventig werd Belgische arbeid 20% duurder dan bij onze handelspartners.

Om de concurrentiekracht te herstellen werd op 22 februari 1982 de Belgische frank gedevalueerd, gekoppeld aan een strikt inkomensbeleid. De lonen werden onderworpen aan een norm. Het startschot van bijna twintig jaar overheidsingrijpen in de loonvorming was gegeven (zie overzichtsbalk).

Zowel de regering- Martens V (1981-1985) als -Dehaene I (1992-1995) grepen in op de modaliteiten van de indexkoppeling. De opeenvolgende maatregelen betekenden voor de modale werknemer een forse inlevering

1

. De indexsprong van 1982 (een inlevering van 2%), de vijf centenindexen in 1982 en 1983 (5×1%), de koppeling eind 1983 aan de afgevlakte index (1,2% à 0% afhankelijk van het inflatieritme

2

), de indexsprongen ten gunste van de sociale zekerheid (3×2%), en de koppeling van de lonen aan de gezondheidsindex in 1994 (1,5 à 2,2%) zijn samen goed voor een (modale) inlevering van minstens 15,47%.

Deze loonmatiging werd slechts gedeeltelijk

3

gebruikt voor het herstel van het concurrentievermogen. De matiging van 1982 en die van 1994 (het Globaal Plan) waren bestemd voor de ondernemingen. De matiging van 1983 diende voor de financiering van arbeidsduurverkorting (de 5-3-3-operatie

4

). De driemaal 2%-operatie (in 1984, 1985 en 1986 of 1987) ging naar de sociale zekerheid.

In het begin bleven de sociale uitkeringen buiten schot. De beperking van de indexering in 1982 en 1983 werd alleen toegepast op de werkende bevolking. Daardoor ontstond een “toenemende spanning tussen ontvangsten en uitgaven van de sociale zekerheid. De uitkeringen stegen met 17,17%, daar waar voor de loonsom de gemiddelde verhoging slechts 8,22 bedroeg.”

5

Het verlies aan potentiële besparingen beliep zo’n 100 miljard, wat overeenkwam met één tiende van het budget van de sociale zekerheid, of één vijfde van het federaal deficit in 1983.

Door de totale indexering van het minimumloon namen de loonkosten voor deze economisch meer kwetsbare groep in de periode 1982-1983 7% sneller toe dan het loon van de modale werknemer. De sectoren met lagere lonen, bijvoorbeeld de textiel- en confectiesector, genoten daardoor minder van de indexingrepen.

Niet alleen de index moest eraan geloven. Zowel Martens V als Dehaene I voerden ook een beleid van reële inkomensmatiging. De loonmatigingswetten voorzagen in een loonstop voor de (interprofessionele) perioden 1983-1984, 1984-1985, in 1994 en 1995-1996. Zelfs in perioden van “absolute” loonstop bleven baremieke verhogingen en prijscompensatie gewaarborgd. Ook de compensatie voor arbeidsduurverkorting (in het kader van de 5-3-3-operatie en van de bedrijfsplannen) viel veelal buiten de loonstop.

Competitiviteitsoverwegingen en automatische loonmechanismen verengden de onderhandelingsruimte van de sociale partners. In de jaren negentig werd de loonruimte voor 75% opgeëist door “automatische” loonaanpassingen. De loonruimte (+4,4% per jaar in de periode 1990-1998) werd voor bijna 50% ingenomen door gangbare indexmechanismen en voor bijna 25% door (half om half) baremieke en incidentele loonsverhogingen (zie grafiek 1). De ruimte voor interprofessionele en sectorale loonsverhogingen bedroeg in die periode gemiddeld slechts 1,2% per jaar. Zo ontstond de indruk dat de sociale partners gematigde akkoorden afsloten terwijl de loonkost met een veelvoud toenam. Mede daardoor stond de competitieve positie van België constant onder druk.

CIJFERGEGOOCHEL.

Om nieuwe ontsporingen te beletten, introduceerde de regering-Martens V in 1982 de systematische vergelijking van de competitieve positie van België met die van zijn belangrijkste handelspartners. De opeenvolgende competitiviteitswetten kenden een wisselende inhoud, met als rode draad de uitbreiding van het aantal criteria, het steeds geringere belang van de component loonkost, het schuiven met referentiejaren, de verzwaring van de procedures…

De evaluatie van de competitiviteitspositie is sterk afhankelijk van de keuze van weging en referentiejaar (zie grafiek 2). Zo ging de regering-Martens V ervan uit dat “…in 1982 de Belgische bedrijven in vergelijking met het “ongewogen” gemiddelde van de zeven belangrijkste handelspartners een gemiddeld peil van concurrentievermogen hebben teuggewonnen dat gelijk is aan dit van de jaren “1970-1973″, m.a.w. juist voor de olieschokken…”

6

Op basis van die redenering bedroeg de loonkostenhandicap inderdaad slechts 1,1%. Doch indien men enerzijds (het meer evenwichtig) 1970 als referentie neemt en anderzijds gebruikmaakt van een weging op basis van het IMF-model, dan stijgt de achterstand met respectievelijk 5,3% en 4,3%. Dit brengt onze handicap op 11,3%. Het systematisch schuiven met het referentiejaar (1970, 1970-1973, 1982, 1982-1984, 1987 en nu een steeds vooruitschuivend ankerpunt) verdoezelt misschien wel het probleem van de buitensporige loonkostenevolutie, maar lost het nog niet op.

Het afstemmen van onze loonkosten op de “zeven” landen

7

betekende dat de rol werd gelost ten aanzien van beter presterende landen, zoals Duitsland en Nederland. Nochtans werd vanaf begin 1987 de Belgische frank (de facto) gekoppeld aan de DM. Het afstemmen van het loonbeleid op het muntbeleid zou ons veel leed bespaard hebben. Dit wordt verduidelijkt door de periode 1987-1995. Toen stegen de Belgische loonkosten in nationale munt 4% sneller dan bij de “zeven” landen. Door de depreciatie van vooral de lire en het pond nam onze concurrentiële achterstand echter met 14% toe. Indien de Belgische loonkosten toen niet sneller waren toegenomen dan bij Duitsland, Frankrijk en Nederland, dan zou de opgelopen concurrentiehandicap ten opzichte van de “zeven” slechts de helft bedragen.

De evaluatie van het concurrentievermogen moet alle elementen van de loonkost in rekening brengen. Dit is niet gebeurd. Zo werden bij de opvolging van de competitieve positie de kosten van arbeidsduurverkorting geweerd (1983-1984) en (de opbrengst van) de verhoogde flexibiliteit in mindering (1985-1986) gebracht.

Eerst stond de loonkost centraal (1983-1986). Daarna werd de opvolging van de competitiviteit vervolledigd door rekening te houden met een aantal andere kosten (1987-1988). De grote wet van 1989 promoveerde uitvoerprestatie tot hoofdcriterium. De loonkost vervoegde het peloton van secundaire criteria. De competitiviteit was nu bedreigd als het hoofdcriterium en minstens één secundair criterium in het rood gingen. Nochtans is export het resultaat en geen determinant van het concurrentievermogen. Oorzaak en gevolg werden verward. Zodat pas ingegrepen wordt als het kalf reeds verdronken is. Bovendien was de procedure tot het vaststellen van de “bedreiging” van het mededingingsvermogen loodzwaar en tijdrovend.

De rol van de sociale partners in de beoordeling en de vrijwaring van het concurrentievermogen nam gaandeweg toe. Toch behield de regering, in “gewone” omstandigheden, een ruime bevoegdheid bij de beoordeling van de situatie en het voorstellen van maatregelen. De “buitengewone” procedure (een snellere en meer ingrijpende procedure) voorzag slechts overheidsingrijpen in exceptionele omstandigheden van “buitenlandse” (dus niet van interne) aard.

MISLUKKING?

Ondanks de door de bevolking geleverde inspanningen is het beleid er niet in geslaagd de door haar vooropgestelde (en steeds maar minder stringente) normen te halen. De marktaandelen bleven afkalven en de loonkost liep verder uit de pas. De rendabiliteit van België bleef ondermaats, alsook de werkgelegenheid.

8

Het laatste verslag van de CRB op basis van de wet van 6 januari 1989 (maart 1996) stelde vast dat in de periode 1987-1996 het marktaandeel van de BLEU met 23% was afgenomen, terwijl bij de “zeven” dat slechts 18% was. De loonkostenhandicap bedroeg, bij het afsluiten van de wet, zo’n 10%. Ook in de wedren met onze drie buurlanden torsten we een handicap van om en nabij de 7%. Dit bracht onze achterstand op een niveau dat vergelijkbaar was met de periode net vóór de devaluatie in 1982 (zie grafiek 3). Of, terug naar af.

De roep naar een herziening van de wet van 1989 klonk steeds luider. Het regeerakkoord-Dehaene II voorzag dan ook in een kader dat vanaf 1997 op een meer preventieve wijze onze loon- en inkomensontwikkeling structureel afstemt op die van de andere landen in de Europese Muntunie en in afwachting op die van de drie omliggende landen. Dit preventief kader laat, volgens de regering, “…tevens toe het mechanisme van automatische indexaanpassing te handhaven (…) net als de bestaande baremieke verhogingen.”

9

Op basis van het “technisch verslag” (1998) besluit de CRB dat voor de periode 1999-2000 de beschikbare marge voor de ontwikkeling van de loonkosten 5,9% bedraagt. De norm van 6,1% voor 1997-1998 wordt moeiteloos gehaald. Daarmee zou België zijn competitieve positie veiligstellen. Kan men nu al spreken van succes? Is de index gered? Enige elementen ter overweging.

België wordt nu gepositioneerd tegenover zijn “drie” grootste buurlanden en meteen ook belangrijkste handelspartners: Duitsland, Frankrijk en Nederland. De keuze van de referentielanden sluit beter aan bij de economische realiteit. De weging, op basis van het relatief belang van het BBP en niet meer op basis van het belang voor de Belgische export, mist echter elke “economische” grondslag.

De huidige norm veegt een spons over het verleden. Daarenboven houdt de “preventieve” opvolging van de loonkostencompetitiviteit slechts rekening met mogelijke ontsporingen binnen de “lopende” interprofessionele periode.

10

De eerder opgelopen averij wordt niet meer gecorrigeerd. Niet alleen wordt daardoor de spons geveegd over de loonkostenhandicap van vóór deze wet, maar ook de later vastgestelde ontsporingen worden toegedekt met de mantel der vergetelheid.

Dat de maximale marge voor de periode 1997-1998 werd gerespecteerd is enkel het gevolg van enerzijds een te hoog geraamde inflatie (met 1% cumulatief) en anderzijds een onderschatte reële loonstijging (0,7% cumulatief). Vooral de “incidentele”

11

loonstijging werd over het hoofd gezien. Deze omvat: de verhogingen die de ondernemingen toekennen boven op de cao-loonstijging en de barema’s, de weerslag van de wijzigingen in de werkende bevolking en van de effecten van de intersectorale mobiliteit en ten slotte de ramingverschillen.

De discussie rond de loonruimte wordt enigszins in het ijle gevoerd. De bepaling van de maximale marge 1999-2000 en de evaluatie van de normnaleving in de periode 1997-1998 is niet gesteund op geobserveerde cijfers. Men moet een beroep doen op een cascade van verwachtingen, vooruitzichten, mechanische (trendmatige) extrapolatie en modelmatige uitkomsten. Enkel voor 1997 en dan nog slechts voor het criterium “arbeidsduur” is een geobserveerd “enquête”-cijfer beschikbaar. Een geraamte van geraamde cijfers bepaalt eigenlijk ons loon.

Er blijft onduidelijkheid bestaan over de definitie van het begrip “arbeidskosten”. Leidraad zou de internationale vergelijkbaarheid kunnen zijn. Economisch moeten alle (nieuwe) arbeidskosten (dus ook opleiding, aanvullende pensioenen, gelijkschakeling man/vrouw… die voortvloeien uit de collectieve arbeidsovereenkomsten

12

) in de norm worden opgenomen.

De normering van de loonvorming laat onvoldoende ruimte om rekening te houden met de verschillen in dynamiek en productiviteit tussen sectoren, bedrijven, regio’s

13

en individuen. Ontbreken van loonflexibiliteit bemoeilijkt de goede werking van de arbeidsmarkt, versterkt de reële impact van economische schokken en leidt tot hoge(re) werkloosheid en minder welvaart.

VOORZICHTIG SCENARIO.

De beperkingen van het wettelijk instrumentarium, de gevoeligheid en de onzekerheid bij de bepaling van de marge en de sinds 1987 verder opgebouwde competitieve achterstand leggen een grote verantwoordelijkheid bij de sociale partners. De wet biedt hen daartoe enige ruimte. Voor de komende twee jaar “zouden” (bij wijze van alternatief scenario) de sociale partners in consensus eens “voorzichtig” kunnen zijn. Voorzichtig bij:

Het bepalen van de maximale marge. De maximale marge voor loonkostenontwikkeling zou lager kunnen liggen dan de 5,9% van de CRB, om nu reeds rekening te houden met de weinig rooskleurige internationale omgeving (conjuncturele provisie: minstens 0,25% per jaar).

Het herstel van de rendabiliteit. Een deel van de ruimte kan gereserveerd worden om vanaf nu te starten met een (zoals in Nederland met de overheid overlegde en fiscaal begeleide) afbouw op bijvoorbeeld tien jaar van de ontsporingen uit het verleden (minstens 0,575% per jaar om de achterstand vanaf 1987 goed te maken).

De definitie van het concept loonkost. De wet, hoewel zeer exhaustief, laat enige interpretatie toe. Leidraad daarbij zou minstens de internationale vergelijkbaarheid moeten zijn (geraamd effect: 0,05% per jaar).

Het bepalen van de ruimte voor baremieke verhogingen. Deze wordt sinds jaren (door bijvoorbeeld de Nationale Bank), bij gebrek aan betrouwbare gegevens op 0,5% per jaar vastgepind. Naast de baremieke (in de enge betekenis) zou men tevens rekening kunnen houden met de incidentele factoren. Het effect hiervan op de loonkost bedroeg 0,73% per jaar als gemiddelde in de periode 1990-1996 en 0,25% in de jaren 1993-1996.

De aanrekening van de verlaging van de werkgeversbijdragen. Bij de bepaling van de evolutie van de loonkost moet men terdege rekening houden met de evolutie van de werkgeversbijdragen. Vroeger ging het veelal om verhogingen. Deze regering echter voorziet in een vermindering van de werkgeversbijdragen aan de sociale zekerheid (met telkens 18 miljard frank in 1999 en 2000, samen goed, volgens de KBC-Weekberichten, voor een verlaging van de loonsom met 0,8%, of 0,4% per jaar). Een verlaging die weliswaar recent door de regering werd uitgesteld tot juli 1999. Veel van de positieve effecten van zo’n verlaging vallen echter weg als de verlaging van de patronale bijdragen wordt opgesoupeerd door een mindere loonmatiging en/of een verhoging van de brutowedde van de betrokkene. Deze marge kan gebruikt worden om het herstel van de rendabiliteit mee te helpen financieren (zie tabel loonmarge 1999-2000).

De lineaire toepassing van de norm. De wet verbiedt niet dat men binnen de maximale marge rekening houdt met de verschillen in productiviteit en rendabiliteit tussen en binnen sectoren. Op sectoraal en op bedrijfsniveau kunnen overeenkomsten en akkoorden worden gesloten voor zover de ontwikkeling van de loonkost die daaruit voortvloeit zich binnen de marges bevindt. De maximale loonkostenmarge bepaalt alleen een maximum, geen minimum. Een zekere variabiliteit zou interprofessioneel bepaald kunnen worden op basis van de rendabiliteit van de sectoren. Een menu met ietwat hogere cijfers voor meer performante sectoren en met lagere cijfers voor sectoren die te kampen hebben met rendabiliteits- en tewerkstellingsproblemen. Het gewogen gemiddelde van het menu mag niet hoger zijn dan het deel van de marge dat men voorbehoudt aan variabiliteit (bijvoorbeeld 0,35%, zie tabel).

BESLUIT.

Op termijn lijkt een fundamentele discussie niet alleen over de loonnorm maar ook over de loonvorming onvermijdelijk. Nu reeds staat vast dat de loonnormering meer ruimte moet geven voor loonontwikkelingen die beter aansluiten bij verschillen in productiviteit en rendabiliteit tussen en binnen sectoren, regio’s en bedrijven. De vraag moet gesteld worden of er binnen de Europese Monetaire Unie en binnen een vernieuwd loonoverleg nog plaats is voor een automatische en integrale koppeling van de lonen aan de index der consumptieprijzen. Vanzelfsprekend moet grotere loondifferentiatie samengaan met het herstel, het behoud en de versteviging van onze macro-economische competitieve positie.

Guy Clémer is redacteur bij Trends.

GUY CLEMER