Prodi had gelijk:weg met het Stupiditeitspact

Romano Prodi deed het Stabiliteitspact af als stupide en poogt sindsdien de brokken weer te lijmen. Dat kan hij evengoed laten, want hij heeft gelijk: het pact werkt eerder destructief dan constructief. Er bestaan zinvoller alternatieven.

Duitsland genoot ooit de reputatie van een oase van degelijkheid en verstandig economisch beleid in Europa. Sinds de eenmaking krijgt het land echter steeds meer de status van machtige paria. Dat is niet het minst het gevolg van een totaal wanbeheer van die eenmaking. Onze oosterburen zitten met een door overbelasting en overregulering totaal verstarde economie, met een werkloosheid die hardnekkig boven de 4 miljoen blijft en met openbare financiën die alsmaar minder beheersbaar lijken. Bovendien hebben de Duitsers zichzelf voor een tweede ambtstermijn opgescheept met Gerhard Schröder, een kanselier die inhoudelijk ongeveer evenveel voorstelt als een pas onthoofde kip en zijn landgenoten alleen nog kan boeien met zijn buitenechtelijke escapades. Het trotse maar zwaar getergde Duitse volk hangt nu de ultieme vernedering boven het hoofd: een boete die de Europese Commissie oplegt omdat Duitsland er niet in slaagt te voldoen aan de voorwaarden van het Groei- en Stabiliteitspact, of kortweg het Stabiliteitspact. Frankrijk, Italië en Portugal zitten in dezelfde schuit terwijl de drie landen die buiten de tentakels van het pact vallen – Zweden, Denemarken en Groot-Brittannië – tot de best presterende economieën van de Europese Unie behoren (zie kader: Overtroefd door Zweden, Denemarken en het VK).

Het Stabiliteitspact, formeel goedgekeurd op de Europese top van Amsterdam midden 1997, is de opvolger van het fameuze Verdrag van Maastricht van eind 1981. In het Verdrag stonden de criteria waaraan de landen die wilden deel uitmaken van de Economische en Monetaire Unie ( EMU) en de eenheidsmunt euro, moesten voldoen. Het Stabiliteitspact spitst zich bijna uitsluitend toe op de verplichtingen die de EMU-leden moeten naleven voor het beheer van hun publieke financiën. Meer bepaald legt het Stabiliteitspact op dat de begrotingen van eurolanden doorheen de conjuncturele cyclus gemiddeld een evenwicht of zelfs een overschot moeten vertonen. Tegen 2004 zouden de eurolanden sowieso een begroting in evenwicht moeten hebben, een vervaldag die intussen al naar 2006 is opgeschoven. Bij een recessie mag het begrotingstekort oplopen tot maximaal 3% van het bruto binnenlands product (BBP). Gaat een land over die 3%, dan kan de Commissie boetes uitdelen.

Een stupide pact, en wel hierom

Aanvankelijk kende het Stabiliteitspact een nagenoeg zorgeloos bestaan. Dat kwam voornamelijk door de langdurige periode van economische groei in de tweede helft van de jaren negentig en door de dalende rentevoeten in diezelfde periode. Over de jaren 1997-2000 bedroeg de gemiddelde economische groei in de twaalf eurolidstaten 3%. Het totale begrotingssaldo van de twaalf sloeg tussen 1996 en 2000 om van een tekort van 4,3% van het BBP naar een licht overschot. Zodra de conjuncturele kramp kwam opzetten, swingden de begrotingstekorten echter weer de pan uit, vooral in Duitsland, Frankrijk en Italië. Die drie landen maken samen ruim twee derde van de euro-economie uit. Duitsland bijvoorbeeld zag een budgettair overschot van 1,1% in 2000 omslaan in een tekort van 3,8% in 2002, een grotere ommekeer dan deze die president GeorgeBush in de Verenigde Staten teweegbracht.

Terwijl politici in vooral de drie grote eurolanden steeds meer (maar vaak verbloemde) kritiek op het Stabiliteitspact begonnen te spuien, beten vooral de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank ( ECB) zich hardnekkig in het pact vast. Wie Pedro Solbes, Europees commissaris voor Economische en Monetaire Zaken, en Wim Duisenberg, president van de ECB, bezig hoorde, kreeg de indruk dat er bergen onheil over ons heen zouden komen als we zelfs maar één komma aan de normen van het Stabiliteitspact zouden veranderen. Groot was dan ook de consternatie toen Romano Prodi, de voorzitter van de Europese Commissie, in oktober 2002 het Stabiliteitspact omschreef als een “stupide” systeem dat veel te grote rigiditeit vertoonde. Sindsdien wringen Prodi en vele Europese toppolitici zich in bochten om die uitschuiver van Prodi “uit te leggen”. Dat lukt niet om de eenvoudige reden dat Prodi voor één keer de nagel op de kop sloeg. In 1998 wierpen Barry Eichengreen en Charles Wyplosz, twee vooraanstaande economen en eurospecialisten, in een toen fel besproken studie de vraag op of het Stabiliteitspact meer voorstelde dan een “onbelangrijk ongemak”. Aan het antwoord op die vraag twijfelt nauwelijks nog één specialist. Het Stabiliteitspact is inderdaad stupide, en wel hierom.

1. Gebrek aan geloofwaardigheid

Vier elementen spelen hier mee.

Het jaar waarin de eurolidstaten een begrotingsevenwicht moeten presenteren is verschoven van 2004 naar 2006. Het hangt duidelijk van politiek opportunisme af of 2006 blijft staan of dat het 2008 of misschien wel nooit wordt.

De manier waarop Duitsland het voorbije anderhalf jaar aan een officiële reprimande wegens zijn falende begrotingsbeleid wist te ontkomen, bevestigt de dubbele standaard: grote, machtige landen kunnen zich meer veroorloven dan kleine. Budgettaire regels opleggen kan zinvol zijn, maar ze vervolgens toepassen à la tête du client ondermijnt de geloofwaardigheid.

Door de uitspraak van Prodi klinkt het dreigen met sancties tegen landen die het Stabiliteitspact niet naleven erg ongeloofwaardig. Binnen de Europese bureaucratie zorgt deze situatie trouwens voor algemene verwarring en demoralisering.

De originele tekst van het Stabiliteitspact vermeldt nog expliciet de noodzaak om de overheidsschuld naar 60% van het BBP te brengen. In het besef dat enkele landen die norm wellicht nooit zullen halen, lieten de Europese Commissie, de ECB en andere betrokkenen dit criterium stilletjes tussen de plooien vallen.

2. Politiek schaamdoekje

Zeker op één punt loopt er een rode draad doorheen het Verdrag van Maastricht en het Stabiliteitspact. Nationale politici grepen de voorbije twintig jaar steevast “Europa” aan om er zich achter te verschuilen. België vormt daar een schoolvoorbeeld van. We moeten saneren, zo verkondigden Wilfried Martens, Jean-Luc Dehaene, Herman Van Rompuy, Guy Verhofstadt en andere Johan Vande Lanottes, omdat Europa ons dat oplegt. Onzin natuurlijk. Onder meer België en Italië moesten saneren omdat zij anders elke geloofwaardigheid en vooral kredietwaardigheid op het internationale toneel verloren zouden hebben. Europa bood nationale politici een schaamdoekje om zich achter te verstoppen.

De keerzijde van deze medaille is echter dat de Europese Unie een boemanimago kreeg aangemeten. Alles wat pijn deed, werd ons immers door die EU opgedrongen. Sommigen noemen dit het “democratische deficit” van Europa. Diezelfde nationale politici zorgden er natuurlijk wel voor dat zij, telkens er zich voorspoedige ontwikkelingen voordeden zoals hoge groei en gedaalde werkloosheid, luidop verkondigden dat dit aan hun nationale beleid te danken was. Wie zal het verbazen dat in referenda de bevolking van de EU-lidstaten zich steeds meer afkeert van de Europese gedachte?

3. Economische onzin

Vier argumenten zijn hier aan de orde.

Verdedigers van het Stabiliteitspact argumenteren dat budgettaire normen absoluut moeten, omdat anders de mogelijkheid ontstaat dat eurolanden de gevolgen van hun onverantwoorde begrotingsbeleid gedeeltelijk afwentelen op de overige lidstaten van de EMU. Te grote begrotingstekorten, zo luidt de redenering, kunnen de inflatie en het rentepeil binnen de eurozone omhoog drukken. Dat is flauwekul. Inflatie en rentevoeten hangen af van het monetaire beleid van de ECB. Houdt de ECB de evolutie van de geldhoeveelheid onder controle, dan kan er voor de hele eurozone geen structureel probleem met de inflatie en de rentevoeten ontstaan. Een land dat zijn budgettaire teugels al te zeer laat vieren, krijgt wél een renteprobleem omdat de geld- en kapitaalmarkten dan een verhoogde risicopremie inbouwen in hun kredietverlening aan dat land.

Een bijkomend slot op de deur is dat de statuten van de ECB zeer uitdrukkelijk de monetaire financiering van overheidstekorten verbieden. Monetaire financiering is de creatie van vers geld om begrotingstekorten te dekken.

Het Stabiliteitspact legt aan alle EMU-leden dezelfde normen op. Deze eenheidsworstaanpak staat haaks op de grote verschillen in de staatsschuld van de huidige eurolanden (zie grafiek: België de op één na slechtste leerling). De Luxemburgse overheid heeft nauwelijks schulden en ook Ierland, Finland, Nederland, Portugal en Spanje zitten in een behoorlijk comfortabele situatie. Een begrotingstekort van 3% betekent voor deze landen iets heel anders dan voor Italië, België en Griekenland. Deze tweespalt zal nog schrijnender worden bij de toetreding van de Oost- en Centraal-Europese landen die allemaal een lage overheidsschuld hebben. Voor deze landen kunnen verschillende jaren met een overheidstekort van 3% of meer sociaal-economisch wenselijk zijn.

Waarom kan een deficit van 3% in een recessie nog net wel en 4% helemaal niet meer? Theoretisch noch empirisch bestaat er een argument waarom 3% beter is dan bijvoorbeeld 1,5% of 4%. Zolang een begrotingstekort ontstaat door de zogenaamde automatische stabilisatoren (meer uitgaven en minder inkomsten als gevolg van een recessie) kan inperking van dat tekort nefaste sociaal-economische gevolgen hebben.

Politici houden de uitgaven onvoldoende onder controle in periodes van hoogconjunctuur. Bij een terugval van de groei evolueert het tekort dan weer zeer snel in de richting van de 3%-grens. Dat noopt tot maatregelen zoals belastingverhogingen en/of besnoeiingen in de uitgaven, die de zwakke conjunctuur nog verder aanvreten en de begrotingspositie verder uithollen.

Alternatieven

Economisch gezien lijdt het weinig twijfel dat we binnen het eurogebied beter af zouden zijn zonder de begrotingsnormen van het Stabiliteitspact. In de plaats moeten de geld- en kapitaalmarkten de nationale overheden bijsturen. Politiek behoort zo’n drastische ingreep echter niet direct tot de realistische alternatieven. De op één na beste optie bestaat erin van begrotingsnormen over te schakelen op doordachte criteria voor de evolutie van de overheidsschuld. Daar komen we later op terug. De op twee na beste optie houdt in dat de concrete criteria voor het begrotingssaldo gehandhaafd blijven. In dat geval moeten we overstappen van het nominale, lopende saldo naar het zogenaamde structurele saldo. Dat is het saldo na uitzuivering van de effecten van de conjunctuur. Een interessante methodiek in dit verband werd onlangs aangereikt door Theodor Schonebeck van de researchafdeling van Deutsche Bank.

Schonebeck berekent eerst de begrotingsmarge waarover een land moet beschikken om conjuncturele tegenvallers op te vangen, en bepaalt dan het minimale structurele saldo dat elk land moet aanhouden. Voor België bedraagt de noodzakelijke marge 2,3% van het BBP, waardoor het minimale structurele saldo op -0,7% uitkomt (zie tabel: Veiligheidsmarge in de staatsschuld). Goed beheer vereist volgens Schonebeck dat er een veiligheidsmarge van nog eens 0,5% ingebouwd wordt. België zou dus moeten streven naar een structureel saldo van -0,2% van het BBP. Maar de Belgische staatsbegroting vertoonde tijdens de conjunctuurpiek van 2000 nog steeds een structureel tekort van 1% van het BBP. Alleen Finland en Ierland zitten goed met hun structureel saldo. Het grote probleem met deze optie bestaat erin dat er geen eenvormige, wetenschappelijk waterdichte berekeningswijze van het structurele begrotingssaldo op tafel ligt.

Een variant van deze optie houdt in dat Europa een structureel saldo in evenwicht oplegt, maar dat regeringen voor hun investeringen een tekort mogen opbouwen. Alleen mensen met idyllische denkbeelden over het politieke bedrijf kunnen deze optie verdedigen. Politici zullen immers een adembenemende creativiteit aan den dag leggen om alle mogelijke uitgaven die ze electoraal nodig achten in een investeringskleedje te wurmen.

Een tweede en interessantere variante bindt de naleving van het structurele saldo aan normen voor de toename van de uitgaven. Landen als Nederland en Finland hebben zulke mechanismen al. Het grote voordeel hiervan is dat het de bestedingsdrift van politici in betere tijden aan banden legt.

Meer aandacht voor het structurele saldo zou een flinke stap voorwaarts betekenen, maar exclusieve aandacht voor de schuldevolutie verdient nog meer de voorkeur. Een interessant voorstel hierover komt van de eerder genoemde Charles Wyplosz, een Franse econoom verbonden aan het Graduate Institute for International Studies in Genève en lid van de Groep van Onafhankelijke Economische Adviseurs van de Europese Commissie. Wyplosz: “Elk land zou een Budgettair Beleidscomité kunnen samenstellen. De overheid bepaalt hoe over de langere conjunctuurcyclus van vijf tot zeven jaar de overheidsschuld moet evolueren. Voor landen met een hoge schuld, zoals België en Italië, ligt het voor de hand dat de overheidsschuld met minstens tien procentpunten naar beneden moet. Voor landen als Duitsland en Frankrijk kan vijf procentpunt volstaan.” Wanneer dit mandaat vastligt, zou het beleidscomité jaarlijks het toelaatbare tekort of noodzakelijke overschot vastleggen. Met dit saldo houdt de nationale overheid haar handen vrij om belastingen te verhogen of te verminderen en uitgaven aan te passen. “Nationale soevereiniteit en budgettaire discipline gaan dan hand in hand. Bovendien zou het democratische deficit van de Europese constructie aanzienlijk verminderen.”

Johan Van Overtveldt [{ssquf}]

johan.van.overtveldt@trends.be

De eenheidsworstaanpak van het Stabiliteitspact staat haaks op de grote verschillen in de staatsschuld van de huidige eurolanden.

De drie landen die buiten de tentakels van het pact vallen – Engeland, Zweden en Denemarken – behoren tot de best presterende economieën van de EU.