Overheden op weg naar uitverkoop

Veel westerse overheden zitten op een berg activa, die beter gebruikt kunnen worden. De oplossing schuilt vaak in verkoop, maar dat is niet altijd vanzelfsprekend. Nochtans missen ze dan een grote kans.

Wie denkt dat de grootste privatiseringsgolven achter ons liggen, kan bedrogen uitkomen. Privatisering is weer springlevend, zegt William Megginson van het Michael Price College of Business aan de universiteit van Oklahoma. Hij voerde een wereldwijde studie uit en concludeerde dat 2012 het op een na belangrijkste privatiseringsjaar was, in waarde gemeten. Voorlopige cijfers suggereren bovendien dat 2013 het voorgaande jaar misschien nog overtreft (zie grafiek Meer privatisering, minder nationalisering).

Hij wijst er wel op dat de privatiseringsgolf opgeschoven is. De opkomende economieën staan nu op het voorplan. China, bijvoorbeeld, heeft minderheidsaandelen verkocht in de bank-, energie-, engineering- en omroepsectoren. Brazilië verkoopt luchthavens om een investeringsprogramma van 20 miljard dollar te helpen financieren. Bij elf van de grootste twintig beursgangen tussen 2005 en 2013 ging het om de verkoop van minderheidsparticipaties door staatsondernemingen, meestal van groeilanden.

Maar ook de overheden van de ontwikkelde economieën zitten nog op bergen activa, van banken en nutsbedrijven tot gebouwen, gronden en de rijkdommen die zich daaronder bevinden. Een deel van die bezittingen verkopen, kan wonderen doen om de schuldenlast te verlagen, infrastructuur te financieren, economische efficiëntie op te peppen. Maar overheden hebben vaak weinig besef van de waarde van die eigendommen.

Bedrijven

Het plaatje is het duidelijkst voor ondernemingen of bedrijfachtige entiteiten die in handen zijn van een centrale overheid. Zo hadden de 34 OESO-leden eind 2012 in 2111 staatsondernemingen alle of een meerderheid van de aandelen in handen, goed voor 5,9 miljoen werknemers en een globale waarde (rekening houdend met een aantal — maar niet alle — pensioenfondsverplichtingen) die geschat wordt op 2,2 biljoen dollar, of ruwweg dezelfde omvang als de hele sector van de hefboomfondsen. De meeste van die ondernemingen bevinden zich in zogenaamde netwerksectoren, zoals telecom, elektriciteit en transport.

Daarnaast hebben heel wat landen ook belangrijke minderheidsaandelen in beursgenoteerde ondernemingen. De bedrijven waarin ze 10 tot 50 procent hebben, zijn goed voor een totale marktwaarde van 890 miljard dollar en 2,9 miljoen werknemers.

Die gegevens zijn echter verre van perfect. De kwaliteit van de rapportering loopt sterk uiteen en dat geldt ook voor de definitie van wat een staatsonderneming eigenlijk is. In de meeste gevallen worden enkel de eigendommen van de centrale overheid aangegeven. Tellen we alle activa in eigendom van lagere overheden mee (die van lokale watermaatschappijen bijvoorbeeld), dan loopt de totale waarde op tot meer dan 4 biljoen dollar, berekende OESO-econoom Hans Christiansen.

De privatisering van ondernemingen is om uiteenlopende redenen weer op gang gekomen in de OESO. Zo moet in het Verenigd Koninkrijk onder meer de beursgang van Royal Mail helpen de Britse schuldgraad te verminderen. De Britse regering is ook van plan andere activa van de hand te doen. Japan heeft dan weer geld nodig voor de wederopbouw na de verwoestende aardbeving en tsunami van 2011. Daar zijn de ogen gericht op Japan Post, een reusachtig conglomeraat dat zowel post- als financiële diensten verzorgt. De gedeeltelijke verkoop ervan is al vaker uitgesteld, maar zou in 2015 eindelijk kunnen doorgaan. Dat kan 4 biljoen yen of 40 miljard dollar opbrengen. Australië wil activa verkopen in de financiële, post- en luchtvaartsectoren om de gedaalde inkomsten door de lagere grondstoffenprijzen te compenseren.

In bijna alle Europese landen zal de privatisering toenemen. Hans Christiansen verwacht in de komende jaren drie tendensen. De eerste is de hervatting van de gedeeltelijke verkoop van overheidsparticipaties in sectoren als de telecom, het transport en de nutsvoorzieningen. De tweede trend is een toename van de verkopen in Oost-Europa, waar honderden grote bedrijven nog altijd in overheidshanden zijn. En de derde is de herprivatisering van financiële instellingen die tijdens de crisis door de overheden gered zijn. Dat proces is al bezig: de grootste privatisering van 2012 was de verkoop van de overblijvende participatie van de Amerikaanse overheid in de verzekeringsmaatschappij AIG, ter waarde van 18 miljard dollar.

Onroerend goed

Overheidsparticipaties in ondernemingen afstoten, is echter maar een van de mogelijkheden. De belangrijkste onaangeboorde opportuniteiten schuilen wellicht in gronden, gebouwen, ondergrondse reserves en andere niet-financiële activa. Een prijs kleven op de baksteen, mortel en grond van de openbare sector is een heikele zaak. Een document van het Internationaal Monetair Fonds geeft wel een idee, maar de auteurs overladen hun bevindingen met voorbehoud door de nationale verschillen in dekking en waarderingsregels. Zij schatten dat niet-financiële activa in ontwikkelde economieën een waarde hebben van gemiddeld 75 procent van het bbp. De marge is evenwel ruim: het gaat van 40 tot 50 procent in Canada en Duitsland tot 120 procent in Japan. In de meeste landen zijn die meer waard dan de financiële activa zoals aandelen in beursgenoteerde ondernemingen, staatsinvesteringsfondsen, aangehouden effecten, enzovoort. De waarde van beide samen is doorgaans gelijk aan meer dan de helft van de bruto-overheidsschuld.

In 2011 schatten economen van UBS dat de vaste overheidsactiva (gronden, gebouwen, uitrusting) van sommige eurolanden twee tot drie keer meer waard waren dan hun financiële activa. De bank kwam tot het besluit dat de vaste activa van de centrale overheden in de eurozone alleen al mogelijk 4 biljoen euro waard zijn na afschrijving. Dat is ruim meer dan de waarde van hun overheidsondernemingen en het overtreft zelfs de waarde van de ondernemingsactiva die in handen zijn van overheden in de hele OESO.

Sommige openbare gebouwen zullen altijd wel onaantastbaar blijven — geen enkele crisis is groot genoeg om de verkoop van het Parthenon te wettigen –, maar de geesten rijpen wel voor de rationalisering van overheidskantoren en diplomatieke gebouwen. Vooral in markten waar duizelingwekkende prijsstijgingen het aanhouden van premiumsites nauwelijks rechtvaardigen, bekijken overheden de verkoop of andere formules om die locaties beter te gelde te maken. Zo maken ruim een dozijn buitenlandse vertegenwoordigingen in Londen, waaronder de Nederlandse en de Amerikaanse, nu de rekening en verhuizen naar minder chique (en soms veiliger) districten. Het gebouw van de Canadese High Commission op Grosvenor Square bijvoorbeeld is in november verkocht voor 306 miljoen pond. De koper, een Indiase projectontwikkelaar, wil het gebouw omvormen tot luxeflats.

Ook leasing is een mogelijkheid. Frankrijk bijvoorbeeld heeft een gebouw van het ministerie van Defensie op de Place de la Concorde op de leasemarkt gegooid en de ambtenaren overgeplaatst naar minder luxueuze kantoren aan de rand van Parijs. Leasing brengt een gestage stroom van inkomsten op gang, die de jaarlijkse tekorten kunnen inperken. Dat in tegenstelling tot de eenmalige, schulden verlagende prik van een verkoop. Het kan ook een aantrekkelijke optie zijn voor landen in financiële moeilijkheden. Wanneer investeerders weten dat het om een gedwongen verkoop gaat, wordt het voor de eigenaar immers moeilijk een faire prijs te krijgen. Leasing kan hier een optie zijn.

Gevoelige materie

Hoewel overheden almaar vaker dergelijke zaken overwegen, zijn de ontvangsten en besparingen tot nog toe bescheiden gebleven. Overheden aarzelen soms om tot de actie over te gaan omdat het vaak om gevoelige materie gaat. De activa in kwestie nemen soms een bijzondere plaats in in het hart van de bevolking. De heisa kan dan zulke proporties aannemen dat overeenkomsten afgeblazen moeten worden. Zweden moest bijvoorbeeld de verkoop van zijn wouden afzeggen na protesten over het openbaar recht op toegang. Groot-Brittannië trok zich in 2010, eveneens na protest, terug uit een poging om gronden van de Forestry Commission te verkopen.

Privatisering is ook niet altijd mogelijk of wenselijk. Gronden in handen van de staat houden, is soms de enige manier om kwetsbare landschappen, planten en fauna te beschermen. Als de activa voor de overheid een bron van inkomsten zijn, moet die de opbrengst van een verkoop afwegen tegen de derving van toekomstige inkomsten. In sommige gevallen kan bij een verkoop zelfs een verlies van sociale cohesie optreden. Soms loont het ook om te wachten: in sectoren als transport en nutsvoorzieningen kunnen de prijzen in korte tijd scherp stijgen.

Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn grootste overheidsbezittingen — met uitzondering van de genationaliseerde banken — onder de vleugels van de Shareholder Executive gebracht, een tak van het Britse ministerie van Ondernemingen, Innovatie en Skills. Topman Mark Russel is privatisering gunstig gezind, maar hij vindt ook dat bezittingen niet overhaast verkocht mogen worden als ze “goed geacht worden” en “efficiënter kunnen worden gemaakt tegen marginale kosten voor de belastingbetaler”.

Natuurlijke uitverkoop

Russel voert aan dat activa die in Groot-Brittannië in overheidshanden blijven, nu in betere handen zijn dan vroeger. Voor zijn unit een decennium geleden werd opgezet, waren staatseigendommen doorgaans verspreid over verschillende departementen en gaven vooral ambtenaren de adviezen. Nu zijn ze allemaal onder één dak verzameld en worden ze gesuperviseerd door teams met een achtergrond in ondernemingsfinanciën en private equity. De Shareholder Executive is deels geïnspireerd op de hoog aangeschreven managers van overheidsactiva in de Noordse landen. Hun aanpak wordt gekenmerkt door een duidelijke scheiding van eigenaarschap en management (om te vermijden dat de overheid tegelijk optreedt als marktdeelnemer en regelgever), openheid zoals die in de privésector heerst (samen met het kortetermijndenken) en een vastberaden maar niet opdringerige rol in bestuurszaken.

Dergelijke reorganisaties leiden mettertijd in elk geval tot een natuurlijke uitverkoop. Aan het einde van de jaren negentig lanceerden de Zweedse sociaaldemocraten een plan om het staatsbezit te rationaliseren, maar niet te verkopen. De revisie bracht aan het licht dat veel onderdelen van staatsbedrijven en andere bezittingen overbodig waren. Dat zette de overheid ertoe aan om drie keer meer activa onder de hamer te brengen dan de in naam meer privatiseringsgezinde voorgaande regering.

Dat alles wijst erop dat er voor overheden enorme mogelijkheden bestaan om eigendommen te verkopen of af te stoten en op die manier de budgettaire stress te verminderen. Met politieke moed en wat verbeelding bij het doorvoeren van transacties, moeten ze in staat zijn het wijdverbreide idee te weerleggen dat nationalisering in de ontwikkelde economieën dood is.

THE ECONOMIST

De belangrijkste onaangeboorde opportuniteiten schuilen wellicht in gronden, gebouwen, ondergrondse reserves en andere niet-financiële activa.

Overheden hebben vaak weinig besef van de waarde van die eigendommen.