Oost-Europa is niet de sociale Far West

De Europese Top van Thessaloniki, die op vrijdag 20 juni van start gaat, is de voorlaatste voor de Europese uitbreiding een feit wordt. Maar zijn de vroegere Oostbloklanden wel klaar voor dat EU-lidmaatschap? We vroegen het aan de Leuvense professor Danny Pieters, die net een boek uit heeft over de sociale zekerheid in de kandidaat-lidstaten. “Gelukkig hebben de Oost-Europeanen de hervormingsadviezen van de Europese en vooral Amerikaanse consultants niet al te snel opgevolgd.”

(*) Danny Pieters, The social security systems of the states applying for membership of the European Union, Intersentia, Schoten, 230 blz.

De vroegere Oostbloklanden kenden geen of nauwelijks werknemersbijdragen in de sociale zekerheid. Het was de werkgever die alles betaalde. Toen Litouwen zijn socialezekerheidssysteem hervormde, werd beslist om de werkgeversbijdrage te laten bepalen door de regering, terwijl het parlement zijn zeg mocht doen over de werknemersbijdrage. De parlementairen argumenteerden dat zij over die bijdrage moesten kunnen meebeslissen omdat ze van de burgers komt. “Totaal absurd,” zegt Danny Pieters, tot voor kort volksvertegenwoordiger voor de N-VA en nog steeds professor Europees socialezekerheidsrecht aan de KU Leuven. Pieters heeft net een boek uit over de sociale zekerheid in de kandidaat-lidstaten (*). “Het Litouwse voorbeeld toont perfect aan hoe moeilijk de nieuwe concepten wel zijn,” aldus Pieters. “In de Oost-Europese landen is een sociale markteconomie geen evident begrip.”

Het zou misplaatst zijn om te lachen met de Litouwers. Een mea culpa van westerse kant is veeleer op zijn plaats, want onze kennis van Oost-Europa is erg pover. Velen denken dat er in Oost-Europa geen sociale zekerheid bestaat en dat alles er nog moet worden opgebouwd. En dat Oost-Europa dus een sociale Far West is. Totaal verkeerd, meent Danny Pieters. “De sociale zekerheid leek tijdens het communistische regime meer op onze sociale zekerheid dan je kon vermoeden, maar de context was totaal anders.” Zo waren er pensioenen, kinderbijslagen en ziekteuitkeringen, maar de financieringswijze kon niet worden vergeleken met die in het Westen. In de meeste ex-Oostbloklanden werd een percentage geheven op de totaliteit van de lonen die door de werkgever werden uitbetaald. Kinderbijslag en ziektegeld en eventueel werkloosheidsuitkeringen werden door de werkgever zelf betaald en dat bedrag mocht hij aftrekken van de som die hij verschuldigd was aan socialezekerheidsbijdragen. Het was dus onmogelijk voor de overheid om een allesomvattend financieel beheer van de sociale zekerheid te voeren. Nu moet diezelfde Oost-Europese werkgever zijn bijdragen plots gaan individualiseren. Hij moet bijhouden wie er werkt, hoeveel uur elke werknemer presteert en hoeveel hij verdient. Ook de werknemers moeten nu voor het eerst een bijdrage betalen.

“De hervorming van de sociale zekerheid is op een tamelijk wilde manier gebeurd,” zegt Pieters. “Na het ineenstuiken van het sovjetsysteem zijn de consultants naar ginder getrokken met geld van de EU, maar vooral van de VS, de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Vooral die twee laatste instellingen hebben een grote impact gehad. Ze boden immers pakketten aan waarbij geldelijke steun en sociale maatregelen samenhoorden. Ik heb daar de vreselijkste dingen gezien. Zonder rekening te houden met de realiteit zijn de consultants er westerse oplossingen gaan voorstellen, vaak zelfs ultraliberale oplossingen die ze in het Westen niet verkocht kregen.”

Bovendien hebben de verschillende landen bij de hervorming van hun stelsel teruggegrepen naar het pre-communistische tijdperk. En dat heeft aanleiding gegeven tot enorme verschillen. Sommige landen zaten onder Duitse invloed, andere onder Engelse en nog andere onder Zweedse invloed. Pieters: “De hervormingen zijn vaak ook top-down ingevoerd. Er werd weliswaar overal een algemene beginselwet goedgekeurd, maar vaak met principes die niet te begrijpen waren. Letland bijvoorbeeld schreef in zijn beginselwet dat het sovjetsysteem, dat uitging van drie categorieën van arbeidsongeschiktheid, moest worden vervangen door een systeem van procentuele arbeidsongeschiktheid. Die hervorming was ingefluisterd door een Duitse raadgever. Maar Letse ambtenaren kwamen ons vragen wat dat systeem nu eigenlijk inhield en hoe ze het moesten uitwerken. Terwijl het al in de wet stond. Estland van zijn kant heeft het systeem van de Duitse ziekenfondsen ingevoerd maar een jaar later weer afgeschaft, vanwege volledig onaangepast aan de lokale situatie.”

Een ander voorbeeld, volgens Danny Pieters, van de nefaste invloed van het IMF en de Wereldbank is de nadruk die deze instellingen hebben gelegd op de ontwikkeling van een tweede en derde pijler in de pensioensector. Basisidee was dat de staat voor een wettelijke basis moet zorgen, en dat daarbovenop iedereen zich collectief en individueel moet verzekeren. “Sommige landen zijn in die logica meegegaan, maar gelukkig hebben de meeste toch wat remmen ingebouwd of het systeem alleen op papier gevolgd. Waarom gelukkig? Omdat het totaal absurd is om een tweede en derde pijler te ontwikkelen op een moment dat er nog geen sprake is van een deftige eerste pijler. Pas nu zijn de Oost-Europese landen min of meer rond met de eerste pijler. Soms met originele elementen, zoals in Letland, dat de wettelijke pensioenuitkering afhankelijk heeft gemaakt van de levensverwachting op het ogenblik dat de werknemer met pensioen gaat.”

Het te snel ontwikkelen van de tweede en derde pijler is volgens Pieters vooral gevaarlijk in landen waar het bankwezen nog niet volledig overeind staat en waar de inwoners maar weinig vertrouwen hebben in de staat én de privé-dragers. “Hoe kan je mensen vragen om geld opzij te zetten voor later als hun meest directe ervaring de totale ineenstorting van het bestaande systeem is? Het risico bestaat dat dit tot catastrofes leidt. Als er pensioenfondsen over de kop zullen gaan vanwege de te geringe belangstelling zal het systeem van de tweede en derde pijler voor lange tijd gecompromitteerd zijn.”

Ook is het merkwaardig dat Oost-Europa onder de ultraliberale Amerikaanse invloed bepaalde systemen heeft afgeschaft die nu in West-Europa worden ingevoerd. Zo bijvoorbeeld de erg aantrekkelijke formules om jonge ouders gedurende een langere periode thuis te houden. Idem dito in de werkloosheid. Een aantal maatregelen dat West-Europa neemt in de niet-economische sector leunen nauw aan bij wat vroeger in de communistische landen gangbaar was. Hoeft het te verwonderen dat dit tot verwarring leidt?

Ook over de privatisering in de sociale zekerheid is Pieters niet helemaal tevreden. “In de gezondheidszorg ontstaat een aantal privé-organisaties met eigen ziekenhuizen en eigen dokters die de concurrentie aangaan met het publieke systeem en de beste risico’s afromen. Daardoor kan het publieke systeem nooit kwalitatief groeien. Dat is een serieus probleem.”

Polen wordt het struikelblok

Conceptueel verschilt de sociale zekerheid in Oost-Europa niet zo erg van de onze. Het is de realiteit waarop het systeem geënt is die anders is. In heel wat Oost-Europese landen moeten de inwoners op zoek naar twee of drie jobs als ze willen overleven. ‘Ideaal’ is een witte job in de overheidssector, die bescherming geeft, en een zwarte job in de privé-sector, die geld oplevert. Maar als zo iemand ziek wordt, valt hij net zoals bij ons terug op een percentage van zijn loon. Uiteraard van zijn officiële loon, dat op zich al onvoldoende was om van te leven.

“Dat vergeten we vaak in het Westen,” zegt Pieters. “En daarom ook gaan die landen op de rem staan als het onderwerp van de sociale harmonisering op tafel komt. Normen waarbij ze in reële termen bescherming moeten bieden, zijn voor deze landen gewoonweg onmogelijk.”

Als die landen het Westen economisch kunnen bijbenen, zal dit verschil weliswaar worden weggewerkt en wordt de situatie gelijklopend. Met één belangrijke kanttekening van Danny Pieters. “Erg belangrijk is de controle op de arbeidsmarkt. Nu kan je in heel wat landen produceren met een laag loon én zonder sociale lasten. Gewoonweg omdat niemand bijdragen betaalt en omdat niemand wordt gecontroleerd. Dat moet de overheid in orde brengen. En zoiets is een paradox, want enerzijds moet de staat inperken en anderzijds moet hij sterk zijn om de integratie waar te maken. Er bestaan momenteel grote verschillen op dat vlak. In Slovenië functioneert het controlesysteem uitstekend. Maar in Polen en Slowakije, om maar te zwijgen van Bulgarije en Roemenië, liggen de zaken heel anders. Als de controle niet wordt gerealiseerd, krijg je situaties zoals in Oekraïne, waar een socialezekerheidsbijdrage wordt geheven op uiterlijke tekenen van rijkdom zoals luxewagens.”

Danny Pieters is dan ook niet erg optimistisch. “Op papier voldoen de meeste landen aan alle voorwaarden om toe te treden. Dat is normaal, ze komen uit een planeconomie en zijn gewend om rapporten op te stellen die beantwoorden aan hetgeen de overheid wil horen. Vroeger deden ze dat voor de partij, nu voor Brussel. Ze zijn daarin getraind. De fout van de EU is dat ze die landen te veel als een groep heeft beschouwd. De Baltische staten zijn klaar voor toetreding en zullen ook vrij vlug in de EU worden geïntegreerd. Voor Slovenië rijst geen enkel probleem. Tsjechië en Hongarije komen er ook wel. Slowakije zal iets meer moeilijkheden ondervinden. Maar Polen vormt het grote probleem. De wetgeving is in orde, maar het land heeft zijn reële economie niet onder controle. Neem de sociale zekerheid. Er zijn acht ministers voor bevoegd, omdat de sociale zekerheid georganiseerd is per beroepsgroep. Een sociaal beleid kan Polen dus onmogelijk voeren. De Polen zullen voor veel moeilijkheden zorgen en ook de perceptie die het Westen van de andere nieuwe EU-lidstaten heeft, danig verzuren.”

Guido Muelenaer

Letland heeft zijn wettelijk pensioensysteem afhankelijk gemaakt van de levensverwachting op het ogenblik dat de werknemers met pensioen gaan.

Oost-Europa heeft onder ultraliberale Amerikaanse invloed bepaalde formules afgeschaft die de overheden in West-Europa nu aan het invoeren zijn.