Kleine schuldenaars, grote investeerders

Verschillende politieke partijen willen dat de deelstaten en de lokale besturen de komende jaren meehelpen aan de sanering van de overheidsfinanciën. Maar de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) waarschuwt: de lokale besturen zijn slechts verantwoordelijk voor 5 procent van de overheidsschuld, hoewel ze 50 procent van de investeringen in dit land voor hun rekening nemen.

Het jongste rapport van het Planbureau is duidelijk: niet alleen de begrotingen van de federale overheid, de deelstaten en de sociale zekerheid dreigen de komende jaren dieper in het rood te duiken als er geen kordaat saneringsbeleid wordt gevoerd. Ook de lagere overheden (gemeenten, provincies, OCMW’s…) krijgen bij ongewijzigd beleid te kampen met een tekort: hun deficit van 0,2 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 2009 zou aangroeien tot 0,7 procent van het bbp in 2012. Niet verwonderlijk, stelt het Planbureau, want dat is een jaar van gemeenteraadsverkiezingen en dat wordt traditioneel gekenmerkt door een opstoot van de investeringen. Daarna zou het tekort van de lagere overheden opnieuw afnemen tot 0,4 procent van het bruto binnenlands product.

Het rapport van de Hoge Raad van Financiën van september 2009 wees in dezelfde richting: het tekort van de lagere overheden blijft stijgen tussen nu en 2012. In euro’s uitgedrukt zou een tekort van 300 miljoen euro in 2007 stijgen tot 2 miljard euro in 2012. Federale politici vinden dan ook dat de lokale overheid bij de komende saneringsoperatie niet buiten schot kan blijven. De gemeenten en de provincies moeten meewerken aan de 22 miljard euro besparingen die het Planbureau voorschrijft. De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) ontkent niet dat besparingen noodzakelijk zijn, maar ergert er zich aan dat de lokale besturen op dezelfde lijn worden gezet als de deelstaten.

“We moeten opletten met slogans”, waarschuwt Jan Leroy, begrotingsexpert van de VVSG “We zijn ons natuurlijk goed bewust van de economische storm die over Europa waait. Alle overheden en dus ook de lokale besturen moeten zich beraden over hun werking. Maar als er vandaag een probleem is met de overheidsfinanciën is dat niet de schuld van de lokale sector. Verantwoordelijk voor 50 procent van de overheidsinvesteringen torsen we minder dan 5 procent van de overheidsschuld.”

De VVSG stelt zich ook vragen bij de cijfers waarmee het Planbureau en de Hoge Raad van Financiën op de proppen komen. Leroy: “Nergens wordt aangegeven waar dit zogenaamde tekort van de lokale besturen zich bevindt. Is het een algemeen tekort? Of tekenen alleen de lokale besturen in een paar gewesten een zogenaamd negatief vorderingssaldo op? Is er een verschil tussen Vlaanderen en Wallonië? En over welk soort lokale besturen gaat het? De gemeenten, provincies, OCMW’s of politiezones? Ik krijg daar geen duidelijk antwoord op. Als ze de cijfers niet hebben, dan zijn de bedragen in de rapporten geen optelsom van de individuele begrotingen of rekeningen van de lokale besturen, maar eerder een macro-economische raming. Daar zit een behoorlijke foutenmarge op.”

Minder investeringen?

Leroy plaatst bovendien een aantal technische kanttekeningen die volgens hem niet minder belangrijk zijn. De cijfers waarop de centrale overheden het tekort berekenen – via de zogenaamde ESR 95-regels – wijken af van de begrotingsregels die aan de gemeenten zijn opgelegd. Een gemeente kan dus perfect een begroting in evenwicht houden, maar op basis van ESR 95 toch een tekort vertonen of omgekeerd.

Een voorbeeld. Gemeenten mogen lenen om te investeren, op voorwaarde dat ze de aflossingen van en de intresten op die kredieten kunnen dragen met hun courante inkomsten uit – onder andere – belastingen en subsidies. Niet onbelangrijk, want op die manier worden de financiële gevolgen van investeringen budgettair gespreid in de tijd. Het ESR-systeem dat het Planbureau en de Hoge Raad van Financiën hanteren, maakt echter geen onderscheid tussen de investeringen en de gewone uitgaven zoals de personeelslonen. Investeringen zijn dan uitgaven zoals andere. Het betekent dat indien de lokale overheden een evenwicht willen bereiken volgens de ESR 95-regels, alle uitgaven gedragen moeten worden door de inkomsten van het jaar zelf. “Als we het streven naar een evenwicht volgens die regels doortrekken tot zijn uiterste consequentie, dan zullen lokale besturen blind saneren op investeringen”, aldus Leroy. “Het lijkt eenvoudig: werken worden uitgesteld. Maar ik lees bij alle economen dat besparen op investeringen het laatste is wat je in een crisisperiode mag doen. De toestand van ons overheidspatrimonium is trouwens al niet schitterend.”

Bepaalde noodzakelijke investeringen zoals die rond waterzuivering (rioleringen) of de bouw van fietspaden om de verkeersveiligheid te garanderen, zullen worden uitgesteld of afgelast. Mark Suykens, directeur van de VVSG, waarschuwt: “Als lokale besturen investeringen stopzetten, zijn de economische gevolgen niet te overzien. Het grootste deel van de sector van de wegenbouw leeft van lokale besturen. Dat zijn duizenden arbeidskrachten. Ik denk ook aan de broodnodige investeringen in sociale woningen en de bouw van zorgcentra. Een belangrijk marktsegment voor de bouwsector. Het prille herstel van de groei dreigt te worden gefnuikt.”

200 gemeenten in de problemen

De VVSG vraagt dat er bij het vastleggen van saneringsoperaties dus ook rekening wordt gehouden met de specifieke situatie van de lokale besturen. Hun rol als belangrijke investeerder is daarbij maar een deel van het verhaal. Ze worden met steeds nieuwe problemen geconfronteerd. Door het mank lopende asielbeleid komen bijvoorbeeld massa’s illegalen bij de OCMW’s aankloppen. Het Antwerpse OCMW luidde daarover onlangs de alarmklok. “De extra uitgaven omdat asielzoekers een beroep doen op het OCMW is een fenomeen dat zich vooral in de grote steden concentreert”, benadrukt Jan Leroy. “Maar de uitgaven voor de OCMW’s blijven ook stijgen door het aantal leefloners dat toeneemt en daar zien we geen verschil tussen steden en kleine gemeenten. Ook mensen met een zware schuldenlast komen bij het OCMW aankloppen, zonder dat de OCMW’s voor die taak vergoed worden.”

Gevolg is dat de OCMW’s de gemeenten elk jaar meer geld kosten. De dotatie steeg vorig jaar met gemiddeld 4,6 procent. Na de politie – 9,8 procent van de uitgaven – zijn de OCMW’s (9,5 %) de grootste uitgavenpost van de gemeenten. De OCMW’s vragen nu meer geld van de federale overheid in hun strijd tegen armoede. Ze willen een terugbetaling van 90 procent van de leeflonen in plaats van 50 procent.

Die financiële druk op de gemeenten komt er op een ogenblik dat ze zelf de gevolgen van de recessie voelen. Suykens: “Van de 308 Vlaamse gemeenten zijn er misschien 70 of 80 die de crisis vlot hebben doorstaan. Ze beschikken over reserves en hanteren een lagere belastingsvoet. Die kan je gemakkelijk verhogen. Als de aanvullende belasting op de personenbelasting van 5 procent naar 5,5 procent gaat, terwijl je buurgemeenten een belastingsvoet van 7,5 procent hanteren, dan is dat relatief. Maar niet iedereen kan dat en bij 200 tot 220 gemeenten staat het water aan de lippen. Eén gemeentebestuur heeft onlangs zelfs aan Dexia gevraagd om een deel van de aflossingen en intresten op leningen met vertraging te betalen. Ik wil dat niet veralgemenen, maar het is op sommige plaatsen zeer erg. Vergeet ook niet dat de belastingsinkomsten twee jaar achterlopen. In een aantal gemeenten moet de zware schok nog komen.”

Fiscale autonomie onder druk

Het blijft natuurlijk een voordeel voor de gemeenten dat ze over een relatief grote fiscale autonomie beschikken. Hier en daar kan een bestuur dus de belastingen verhogen. De gemeenten halen 40 tot 50 procent van hun inkomsten uit eigen belastingen. Europees scoort ons land daarbij niet slecht, want in Nederland is dat slechts 10 procent. Meer dan 40 procent van de lokale belastingsinkomsten komen van de opcentiemen op de onroerende voorheffing. 36 procent zijn de aanvullende belastingen op de personenbelasting en de rest zijn andere lokale belastingen.

De fiscale autonomie van de gemeenten is groter dan die van de Vlaamse overheid. Vlaanderen krijgt 20 procent van zijn inkomsten uit eigen belastingen, de rest zijn dotaties. “We merken dat de Vlaamse overheid daar niet altijd even consequent is”, zegt Leroy. “Zelf vraagt die meer fiscale autonomie, maar aan de andere kant probeert ze de lokale belastingbevoegdheid via allerlei wegen te kortwieken.”

De discussie over de lokale fiscale autonomie duikt steevast op wanneer de Vlaamse overheid schulden van de lokale besturen overneemt. Tijdens de vorige Vlaamse legislatuur (2004-2009) heeft de Vlaamse overheid 612 miljoen lokale schulden of 100 euro per inwoner overgenomen. Een interessante operatie voor beide partijen. Ze is ESR-neutraal wat betekent dat Vlaanderen de schulden overneemt zonder het begrotingssaldo te wijzigen. De gemeenten sparen intresten en aflossingen uit. In ruil voor die operatie beloofden de gemeenten hun belastingen in 2009 niet te verhogen. Op die manier werd de gemeentelijke fiscale autonomie wel beknot. Door de moeilijke economische tijden wordt die operatie door de regering-Peeters II niet herhaald.

“Ons principe blijft: schuldovername door de Vlaamse regering is oké, maar zonder nieuwe fiscale voorwaarden”, onderlijnt Leroy. De VVSG is juist vragende partij voor een grotere fiscale autonomie. “Neem de belastingen die we de bedrijven opleggen. We krijgen kritiek van Unizo en Voka omdat we geen resultaatgebonden belastingen hebben. Maar de wetgever verbiedt ons om resultaatgebonden belastingen te heffen. Moeten we niet grondig onderzoeken of gemeenten geen opcentiemen op de vennootschapsbelasting kunnen heffen? Dat bestaat al in Duitsland met de Gewerbesteuer. Getransponeerd naar Vlaanderen is het natuurlijk niet de bedoeling dat Halle de volledige winst van Colruyt kan belasten. Maar je kunt toch belasting heffen waar de economische activiteit zich daadwerkelijk bevindt. Nadeel van zo’n belasting is dat die wel conjunctuurgevoelig is.”

Suykens sluit zich daarbij aan: “In Duitsland hebben steden en gemeenten vandaag grote moeilijkheden wegens lagere belastingsinkomsten.” Via een nieuwe staatshervorming met een regionalisering van de vennootschapsbelasting zou de Vlaamse regering de gemeenten de kans kunnen geven om opcentiemen te heffen op de vennootschapsbelasting.

Een eigen pensioenstelsel

De partijen die pleiten voor een nieuwe staatshervorming vragen trouwens ook dat de deelstaten en de lagere overheden worden geresponsabiliseerd voor de eigen ambtenarenpensioenen. De kostprijs van de ambtenarenpensioenen van de gewesten en gemeenschappen komt op het conto van de federale begroting. Op die pensioenmassa van meer dan 4 miljard euro betalen de deelstaten een responsabiliseringsbijdrage van minder dan 20 miljoen euro. Een peulschil, is de vaak gehoorde kritiek.

Als de deelstaten de lonen van de ambtenaren verhogen, nemen die van de gepensioneerde ambtenaren door de perequatie ook toe. De stijgende pensioen-rekening wordt zo volledig door de federale kas betaald. Meer en meer politici vinden dat daarin verandering moet komen. In één adem roepen ze ook op om de lokale besturen te betrekken in deze operatie. Een vreemde redenering, aldus de VVSG. Suykens: “Samen met de parastatalen hebben de lokale besturen een eigen pensioenstelsel dat wij zelf financieren. De andere ambtenarenpensioenen worden gefinancierd door de federale overheid en bij gemeenschappen en gewesten is er al totaal geen responsabilisering.”

Wat niet wil zeggen dat er met de pen-sioenkas van de lokale besturen geen probleem zou zijn. Het is een omslagstelsel waarbij de werkende ambtenaren bijdragen betalen voor de gepensioneerde ambtenaren. Die pensioenkas RSZPPO (Rijksdienst voor de Sociale Zekerheid van de Plaatselijke en Provinciale Overheden) heeft betrekking op de statutaire of vastbenoemde ambtenaren. Maar het aantal gepensioneerde statutairen is de jongste jaren toegenomen terwijl het aantal statutaire actieve ambtenaren relatief daalt. In de gemeenten is momenteel tot 60 procent van de medewerkers contractueel of niet vast benoemd. Zij betalen hun bijdragen in de grote pot van de privépensioenen. Gevolg van die evolutie: tegen 2025 is 550 miljoen extra nodig om de pensioenlasten van de lokale ambtenaren te betalen. Suykens bevestigt dat de bijdrage die de ambtenaren moeten betalen enkel nog zal toenemen. Ze bedraagt ondertussen voor de meeste besturen 30 procent. Aanvankelijk was de federale overheid van plan om nog deze legislatuur een aantal anomalieën uit het systeem te halen. Maar door de regeringscrisis zijn die op de lange baan geschoven. “De regering wou komen tot een grotere responsabilisering van de deelnemende lokale besturen”, legt Suykens uit. “Iedere lokale overheid zou een basisbijdrage betalen. Afhankelijk van de pensioenlast zou de bijdrage voor bepaalde besturen worden verhoogd. Dat zou neerkomen op een responsabiliseringsbijdrage bovenop een vast bedrag. Daar is een wetswijziging voor nodig, maar het is niet zo ver gekomen. Er ligt een voorontwerp op tafel en het is superdringend dat de volgende regering daar werk van maakt. We werken nu al met verlies en bouwen anders schulden op.”

Suykens vindt het dan weer positief dat er een aanvullend pensioen komt voor het Vlaamse niet-vastbenoemde personeel van gemeenten en OCMW’s. Die contractanten hebben het loon van de statutairen, doen hetzelfde werk, maar krijgen later een veel lager pensioen. Dankzij een aanvullend pensioen via kapitalisatie, zullen die medewerkers later toch kunnen rekenen op een wat hoger pensioen. Momenteel hebben al 370 lokale besturen (gemeenten, OCMW’s, intercommunales…) besloten om in het systeem te stappen.

Door alain mouton, fotografie lies willaert

De fiscale autonomie van de gemeenten is groter dan die van de Vlaamse overheid.