Geen tijd meer voor de ultieme bocht?

Na de inkohiering van de belasting zal men, anders dan nu, snel naar de rechter kunnen.

Het parlement werkt op dit ogenblik aan een hervorming van de belastingprocedure. Een van de zwaarste knelpunten betreft de termijn waarbinnen de administratie uitspraak moet doen over een bezwaarschrift.

De federale ombudsmannen hebben er vorige week nog op gewezen: van de klachten die zij van de burgers ontvangen, heeft een groot deel te maken met de belastingen, en meer in het bijzonder met het verloop van de bezwaarprocedure. Verschillende burgers klagen dat zij veel te lang moeten wachten op een beslissing over hun bezwaarschrift.

ONEINDIG.

Voor insiders is dit geen nieuws. De directeur die over een bezwaarschrift uitspraak moet doen, is aan geen enkele wettelijke termijn gebonden. Hij moet geen uitspraak doen binnen het jaar, niet binnen twee jaar, zelfs niet binnen tien jaar. In principe kan hij zijn beslissing oneindig uitstellen.

In de praktijk loopt het doorgaans zo’n vaart niet. Maar bezwaarschriften die drie of vier jaar, en soms nog langer blijven hangen, zijn geen uitzondering. Is de administratie dan niet gebonden door de regels van behoorlijk bestuur, die onder meer voorschrijven dat elke burger recht heeft op een beslissing binnen een redelijke termijn? Ja en neen.

De belastingadministratie is zoals elke administratieve overheid aan de regels van behoorlijk bestuur onderworpen. Maar totnogtoe nam men aan dat de directeur die uitspraak doet over een bezwaarschrift, niet optreedt in zijn hoedanigheid van ambtenaar, maar wel zoals een “rechter”. Hij spreekt recht.

Rechters mogen weliswaar ook niet eeuwig talmen met het nemen van een beslissing. Het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens schrijft immers voor dat de burgers die een beroep doen op het gerecht, moeten kunnen rekenen op een uitspraak “binnen een redelijke termijn”. Maar doorgaans neemt men aan dat dit Verdrag niet van toepassing is op de zuivere fiscale geschillen (buiten de strafrechtelijke sfeer).

Vandaar dat men in de praktijk geen verweer had tegen directeuren die – in hun hoedanigheid van rechters – beslissingen over bezwaarschriften voor zich uit bleven schuiven.

KAARTEN.

Maar inmiddels liggen de kaarten helemaal anders. Enkele maanden geleden heeft het Arbitragehof uitdrukkelijk gezegd dat de bestaande bezwaarprocedure discriminerend is, als men ervan uitgaat dat de directeur optreedt zoals een rechter (omdat hij onmogelijk voldoende waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid kan geven). En tijdens de voorbereiding van de procedurehervorming is geruime tijd geleden al de beslissing genomen om de directeur die uitspraak doet over een bezwaarschrift, in de toekomst geen jurisdictionele hoedanigheden meer toe te schrijven.

In de nieuwe fiscale procedure zal de directeur uitspraak doen als administratieve overheid. Hij spreekt geen recht meer; hij neemt een gewone administratieve beslissing. Het gevolg daarvan is dat de beginselen van behoorlijk bestuur ten volle zullen spelen. Inclusief het recht voor de burger op een beslissing binnen een redelijke termijn.

REDELIJK.

Vandaar dat meteen de discussie gestart is wat onder een “redelijke” termijn moet worden verstaan. Maar aangezien de administratie steeds gewend is geweest om te werken met onbeperkte termijnen voor het nazicht van bezwaarschriften, lag het voor de hand dat zij niet zonder slag of stoot vrede zou nemen met termijnen die sterk afgemeten zouden zijn.

In de voorstellen die aan het parlement werden voorgelegd, kwam dan ook een regeling voor die weinig goeds beloofde. De directeur zou, zoals voorheen, aan geen enkele wettelijke termijn gebonden worden om uitspraak te doen over een bezwaarschrift.

Het enige verschil zou zijn dat de belastingplichtige een soort “stok achter de deur” zou krijgen. Na achttien maanden zou de belastingplichtige in actie kunnen treden. Vanaf dan zou hij de talmende directeur “in gebreke kunnen stellen”. Waarna de directeur nog eens zes maanden tijd zou krijgen om alsnog een uitspraak te doen. In het voorstel zou de directeur derhalve altijd over minstens vierentwintig maanden beschikken. En in de praktijk allicht nog over veel meer. Want de “ingebrekestelling” waarvan sprake, zou slechts een mogelijkheid zijn, geen verplichting. Geen ingebrekestelling zou in dat systeem dan ook betekenen, dat de termijn om uitspraak te doen over het bezwaarschrift, bij voortduur eindeloos zou kunnen lopen.

En wie zou in dergelijk systeem de directeur – wegens het uitblijven van een beslissing – onbehoorlijk bestuur kunnen verwijten, als de belastingplichtige zelf nalaat de verweermiddelen te gebruiken die hem ter beschikking staan (de ingebrekestelling van de directeur)?

Kortom, het voorgestelde systeem loste weinig of niets op. Vooraleer men naar de rechtbank kon stappen, moest men noodgedwongen de trage molen van de administratieve bezwaarprocedure zijn werk laten doen.

SPOOR.

Tijdens de besprekingen in de senaatscommissie voor de Financiën is evenwel het besef gegroeid, dat men hiermee op het verkeerde spoor zat, en dat men meer oog moest hebben voor een evenwichtige afweging van de rechten en de verplichtingen van de beide partijen.

Moet de belastingadministratie over schier eindeloze termijnen beschikken om bezwaarschriften te onderzoeken?

Vooraleer de administratie de belasting vestigt, beschikt zij over zeer uitgebreide middelen om de aangegeven inkomsten te controleren. Zij heeft daarvoor ruim de tijd. Bovendien beschikt zij krachtens de wet over de bevoegdheid om zichzelf een uitvoerbare titel te verschaffen: door de belasting in te kohieren creëert de administratie voor zichzelf het recht om de belastingschuld in te vorderen, met alle middelen die de wet haar daartoe ter beschikking stelt.

EVENWICHT.

Tegenover zoveel macht en middelen, moet de belastingplichtige zich – in een evenwichtig systeem – in principe onmiddellijk kunnen verweren. In een rechtsstaat betekent dit dat hij in principe onmiddellijk verzet moet kunnen aantekenen tegen de uitvoerbare titel die ten opzichte van hem gecreëerd is. Verzet bij een onafhankelijke en onpartijdige rechter.

Van die elementaire waarborg kwam in de voorgestelde regeling niets terecht. Wie niet akkoord gaat met de ingekohierde belasting, moet immers eerst bezwaar indienen bij de administratie (die zelf de uitvoerbare titel heeft gecreëerd), en zou pas na verloop van ten minste vierentwintig maanden (zie hoger) het recht kunnen afdwingen om naar de rechtbank te stappen.

ROER.

Vandaar dat men het roer nu radicaal omgooit. Het (inmiddels in de Kamer goedgekeurde) stelsel wordt ten gronde gewijzigd. In plaats van de belastingplichtige naar de wachtzaal te verwijzen, erkent men nu het fundamentele recht voor de belastingplichtige om – na de vestiging van de belasting – in principe onmiddellijk een onafhankelijke en onpartijdige rechter op te zoeken (door de zaak aanhangig te maken bij de rechtbank).

Dat is het nieuwe uitgangspunt. Tegelijk wil men pragmatisch te werk gaan. Het is niet nodig dat men te pas en te onpas naar de rechtbank stapt. Vele kleine(re) problemen kunnen eenvoudig worden opgelost. Vandaar dat men een soort “moratorium” inbouwt : wie naar de rechtbank wil stappen, zal toch nog eerst formeel bezwaar moeten indienen bij de belastingadministratie (om aan de administratie alsnog de gelegenheid te geven de zaak opnieuw te bekijken, en de problemen indien mogelijk op te lossen).

Maar het verloop van die bezwaarprocedure zal de belastingplichtige niet meer kunnen beletten om korte tijd daarna naar de rechtbank te stappen: na zes maanden, ongeacht de stand van de bezwaarprocedure, en dus ook als de directeur op dat ogenblik nog geen beslissing genomen heeft.

REVOLUTIE.

Naar Belgische maatstaven is dit revolutionair, maar zoals uiteengezet, is het in een rechtsstaat niet meer dan logisch. Men zou zelfs nog een stap verder kunnen gaan. Waarom moet in alle gevallen een “moratorium” van zes maanden worden ingebouwd? Bij veel betwistingen is de belasting ingekohierd na langdurige en moeizame voorafgaande onderzoeken, besprekingen, briefwisseling over en weer. In veel gevallen is al onderhandeld tot op het hoogste niveau. Als de betwisting na al die inspanningen nog niet opgelost is, weet de belastingplichtige dat hij na de inkohiering van de belasting, allicht ook geen gehoor zal vinden bij de administratie. Waarom hem dan nog verplichten eerst bezwaar in te dienen, en vervolgens minstens zes maanden te wachten, vooraleer hij de zaak kan inleiden bij de rechtbank? De consequentie van het nieuwe uitgangspunt impliceert dat men de belastingplichtige de mogelijkheid geeft om – als hij dat verkiest – onmiddellijk naar de rechtbank te stappen. Zonder tijdrovend moratorium. En dus, dat de bezwaarprocedure geen verplichte tussenstap is, maar wel facultatief. Vraag is alleen of er in het parlement nog voldoende tijd (en wil) voorhanden is, om ook nog deze ultieme bocht te nemen.

Jan Van Dyck is fiscalist.

Jan Van Dyck