FREYA’S REPLIEK

In de aanloop naar het komende regeringsconclaaf bijt begrotingsminister Freya Van den Bossche (SP.A) van zich af over de kritiek op de debudgetteringstechnieken.

Op zondag 18 maart houdt de paarse regering haar ultieme begrotingscontrole. Premier Guy Verhofstadt (VLD) wil koste wat het kost op schema blijven en 2007 afsluiten met een overschot van 0,3 % van het bruto binnenlands product (bbp).

Ondertussen zwelt de kritiek op de verkoop van overheidsgebouwen, de overname van pensioenfondsen en de resem privatiseringen aan. Volgens gouverneur Guy Quaden van de Nationale Bank mogen deze eenmalige maatregelen niet meetellen om het budget in evenwicht te houden. Tijdens de voorstelling van het jongste jaarverslag brak hij een lans voor bijkomende besparingen in de uitgaven. Wat de stijging van mogelijke inkomsten betreft, zijn enkel milieubelastingen mogelijk.

Aan de vooravond van het regeringsconclaaf verdedigt de federale begrotingsminister Freya Van den Bossche haar beleid: “Net als in andere landen zijn er in België ‘one shots’. Consistent met het verleden kiezen wij dit jaar voor het uitbouwen van de kerntaken – zoals de overname van verplichtingen voor het wettelijke basispensioen – en het afstoten van de nevenopdrachten, zoals het onderhoud en renovatie van overheidsgebouwen. Dit kan in bepaalde jaren een verhoging van de uitgaven veroorzaken, zoals het Rekenhof terecht schrijft. Maar ik ben ervan overtuigd dat deze beleidskeuzes op termijn budgettair neutraal zijn of een zelfs een gunstig effect hebben.”

TRENDS: Kan u daar voorbeelden van geven?

VAN DEN BOSSCHE: “Onze huurdotatie is de afgelopen vier jaar slechts met één derde gestegen, wat gezien de evolutie van de marktprijzen niet evident is. Wat de verkoop van de achterstallige belastingen – de effectisering – betreft, zijn de kosten beperkt in de tijd en gekoppeld aan een betere werking van de fiscale diensten. Na deze periode zal de schatkist meer en sneller kunnen ontvangen. In het kader van de overname van het NMBS-pensioenfonds had de opmerking van het Rekenhof enkel betrekking op 2007. Deze beslissing bezwaart de toekomst dus niet op budgettair vlak. Voorts zou ik willen benadrukken dat het belang van de niet-structurele maatregelen in de begroting van 2007 minder groot is dan in voorgaande jaren. Dat wordt erkend door instanties zoals het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Nationale Bank, die wijzen op een daling naar 0,4 % van het bbp, tegen 0,7 % in 2006. Bovendien heeft de begroting in 2007 een overschot van 0,3 %, terwijl ze vroeger in evenwicht of in licht overschot was.”

Toch brandmerkt het Rekenhof de paarse berekeningen als vaag en te optimistisch. De budgettaire waakhond van de overheid acht een tekort denkbeeldig.

VAN DEN BOSSCHE: “Ik ga niet akkoord met de kritiek dat de ontvangsten overschat en de uitgaven onderschat zouden zijn. De opmaak van de begroting gebeurt voor de belangrijkste stromen – fiscale ontvangsten, primaire uitgaven, interestlasten en sociale bijdragen – volgens een vast rekenschema, gebaseerd op de cijfers van de Studiedienst van Financiën of het Instituut voor de Nationale Rekeningen. De discussie draait meestal rond de raming van de impact van de maatregelen. Hier moet je vaak een beroep doen op hypothesen. Deze worden uitgewerkt en bediscussieerd in technische werkgroepen – samengesteld uit mensen van de betrokken administraties en de beleidscellen. De taak van de begrotingsminister bestaat er nu in te waken over het realisme van deze veronderstellingen. Over de uitkomst van sommige maatregelen heerst immers grote onzekerheid. Dat kan positief of negatief uitdraaien. Zo schatten we de opbrengst van de verkoop van de Ambassade te Tokyo oorspronkelijk op 114 miljoen euro, maar er werd uiteindelijk 420 miljoen euro gerealiseerd. Daartegenover staat wel dat de maatregel voor de diamantsector maar 50 miljoen euro opbracht in plaats van de geraamde 114 miljoen euro. Toch blijft voor mij de begroting 2007 een solide oefening. Maar uiteraard zal de uitvoering, zoals in de voorbije jaren, op de voet opgevolgd moeten worden.”

Ondertussen is het primaire saldo – het verschil tussen inkomsten en uitgaven exclusief de rentelasten – stevig gedaald van 5,9 % van het bbp in 2000 naar 3,6 % van het bbp in 2007. Zijn we de pedalen kwijt?

VAN DEN BOSSCHE: “Men kan inderdaad niet ontkennen dat het primaire saldo de jongste jaren gedaald is. Maar stellen dat deze barometer voor de gezondheid van de begroting op rood staat, is toch overdreven. Voor de gezamenlijke overheid gaan we uit van een primair overschot van 4,2 % van het bbp in 2007. Hiermee zitten we samen met Finland aan de top in Europa. De federale overheid klokt af op 3,6 %. Te vaak wordt echter het primaire saldo als een doel op zich beschouwd. Dit moet ons enkel toelaten de schuldgraad aan een voldoende snel ritme af te bouwen. Bij de gehanteerde hypothesen voor groei en interestlasten zorgt een primair saldo van 4,2 % van het bbp voor een daling van de schuldgraad met 3,8 procentpunt. De regering zoekt een evenwicht tussen schuldafbouw, investeringen in tewerkstelling en aanmoediging van economische activiteit, en een goede en faire return aan de huidige generatie voor de belastingen die ze betalen.”

Met uitgaven, die 2,4 % boven de inflatie stijgen, valt de begroting 2007 tegen volgens het jongste IMF-rapport.

VAN DEN BOSSCHE: “Laat me eerst toch stellen dat het IMF het begrotingsbeleid positief beoordeelt: ‘achieving balanced budgets or small surplusses for seven years running is an enviable record’.

Volgens de wet op het Zilverfonds moeten we in 2012 een overschot van 1,3 % van het bbp bereiken. Daarna dient dit saldo opgetrokken te worden tot 1,5 % in 2013. De verschillen met het door het IMF voorgestelde scenario zijn aanzienlijk en zouden een bijkomende inspanning vergen, maar moeten ook niet worden overdreven. Het IMF erkent dat het evenwicht tussen de keuzes moeilijk is en dat het geheel van een begrotingsevenwicht – een doelstelling van overschotten en meer middelen voor een activerend beleid – een degelijke prestatie blijft. Het is ook duidelijk dat het te volgen traject op geregelde tijdstippen moet worden geëvalueerd. De procedures voorzien in de wet op het Zilverfonds, met onder meer een jaarlijks verslag van de studiecommissie voor de vergrijzing, garanderen dit.

Het door het IMF geciteerde cijfer van 2,4 % groei van de primaire uitgaven heeft betrekking op de primaire uitgaven van de federale overheid. De federale regering en haar minister van begroting hebben maar impact op de uitgaven van de federale overheid en de sociale zekerheid. De groei van de uitgaven kan volgens het IMF misschien als te hoog worden ingeschat. De regering tracht een verantwoord en op de toekomst gericht begrotingsbeleid te verzoenen met een reeks andere prioriteiten. Zo is het noodzakelijk om meer middelen vrij te maken voor een aanpassing aan de welvaart van de sociale uitkeringen, ontwikkelingssamenwerking, het justitie- en veiligheidsbeleid. Maar dit moet wel altijd verzoenbaar zijn met de vooropgestelde doelstelling, voor 2007 een overschot van 0,3 % van het bbp.”

Het Rekenhof maakt brandhout van het zogenaamde ankerprincipe – de systematische onderbenutting van kredieten (nvdr – 830 miljoen euro in 2007) – door uw voorganger Johan Vande Lanotte ingevoerd.

VAN DEN BOSSCHE: “Het ankerprincipe wordt vaak, maar ten onrechte, vergeleken met een besparingsmethode. In 2006 bedroeg dit cijfer 659 miljoen euro en dat is minder dan de totale kredieten die jaarlijks niet worden gebruikt. Het anker legt een zuinigheidsprincipe op en brengt vooral de natuurlijke onderbenutting van de kredieten tijdens een jaar op voorhand in rekening. Langs de andere kant verhindert het wel dat er bijkomende uitgaven kunnen gebeuren ten opzichte van het normale betalingsritme. In deze zin vormt het anker net een goede dam tegen de typische risico’s van een aanwasbegroting waarmee we te maken hebben. Wat is een aanwasbegroting? Als men jaar na jaar 1000 potloden bestelt, zal men automatisch voor het volgende jaar ten minste duizend potloden bestellen, zonder dat iemand zich afvraagt of er 1000 potloden nodig zijn.

Voor 2007 hebben we dit Anker verhoogd tot 830 miljoen euro. Voor de federale overheidsdiensten bedraagt dit echter 724 miljoen euro indien men de vergelijking wenst te maken met de 659 miljoen euro uit 2006. De reden hiertoe is dezelfde. In een verkiezingsjaar moet rekening worden gehouden met een periode van voorzichtige en lopende zaken waarin geen nieuwe beleidsinitiatieven kunnen worden ontwikkeld met bijhorende budgettaire kostprijs. Tevens veroorzaakt de wijziging van de samenstelling van de regeringsploeg een inrijperiode waardoor minder kredieten worden uitgegeven. Met andere woorden, de onderbenutting van kredieten zal hoger liggen en deze natuurlijke onderbenutting voor 2007 is hiervan het resultaat.”

Na twaalf maanden zoeken, kon het Rekenhof niet achterhalen hoeveel verwijlintresten de laatste vijf jaren zijn opgestapeld als gevolg van dit ankerprincipe? Hoe groot is deze factuur?

VAN DEN BOSSCHE: “De oppositie heeft inderdaad dat verhaal gebracht dat we jarenlang slechts 80 % van de facturen zouden betalen. Dit is echter onjuist en wordt door de cijfers tegengesproken. Het slechts gedeeltelijk betalen van facturen zou immers moeten leiden tot het doorschuiven van het betalen van facturen van het ene jaar naar het andere. In een vergelijking die we gemaakt hebben over de jongste tien jaar met betrekking tot de betalingen die in een volgend jaar geschieden, is de verhouding procentueel gezien gelegen tussen 5,5 en 6 %. Het percentage voor de overdrachten van 2005 naar 2006 bedroeg 5,7 %, hetzij identiek hetzelfde percentage als de overdracht die gebeurde van 2000 naar 2001. Mochten we facturen doorgeschoven hebben tijdens de jongste vijf jaar, dan had dit percentage sterk moeten stijgen. Het geheel van voorziene uitgaven die toch niet worden uitgegeven in het jaar zelf is niet hetzelfde als doorgeschoven facturen. Een begroting schrijft de verwachte uitgaven in, er zijn verschillende redenen waarom voorziene uitgaven niet of later gebeuren of minder zijn dan voorzien. Het percentage hierboven beschreven is redelijk stabiel en een normaal deel van de begroting.

Wat de verwijlintresten betreft, is het inderdaad geen sinecure om voor de volledige federale overheid te achterhalen hoeveel verwijlintresten er zijn. Er is echter wel altijd een aantal facturen die inderdaad om diverse redenen aanleiding geven tot een vertraging in de uitbetaling en zodoende tot het betalen van intresten. Het aanwenden van de kredieten is echter de respectievelijke verantwoordelijkheid van de verschillende ministers onder wie de verschillende overheidsdiensten ressorteren. Het kan merkwaardig klinken, maar een minister van Begroting heeft minder mogelijkheden om dergelijke gegevens voor alle federale overheidsdiensten op een betrouwbare wijze samen te stellen dan het Rekenhof. Uit een bevraging die ik begin 2006 organiseerde, bleek uit de antwoorden dat er in totaal 2,4 miljoen euro intresten in 2005 zou betaald zijn. Ter vergelijking, dit is 0,008 % van de totale uitgaven van alle overheidsdiensten.”

Zou de invoering van een analytische of dubbele boekhouding, zoals de wet uit 2003 voorziet, geen structurele oplossing bieden om een beter beeld van de overheidsfinanciën te krijgen?

VAN DEN BOSSCHE: “Het klopt dat de gemeenten de dubbele boekhouding al hebben ingevoerd, maar de kalender voor de volledige toepassing van de wetten van 2003, die de dubbele boekhouding voorzien, verschillen van de ene entiteit tot de andere. Op basis van het overleg tussen gemeenschappen en gewesten neemt Brussel het voortouw, aangezien ze daar in 2006 groen licht gaven, en bengelt Vlaanderen aan de staart, aangezien het er maar in 2010 mee begint. De andere entiteiten bevinden zich tussen die twee data.

De federale overheid heeft een gedeeltelijke inwerkingtreding van de wet van 2003 uitgesteld tot 1 januari 2008, parallel met de invoering van een systeem dat een begrotingsboekhouding zal mogelijk maken. Het gaat er niet om de datum te verzetten om de hindernis vooruit te schuiven, maar wel om het in overeenstemming brengen van onze boekhoudregels met het Europees stelsel (ESR), en die te laten samenvallen met de verschillende ontwikkelingsfases van een efficiënt functioneel begrotingssysteem dat soepel en vooral budgettair houdbaar is.

Belangrijk is dat alle omgevingsfactoren goed voorbereid zijn, dus zowel de werking van audit en controle als de ge-uniformiseerde datasystemen doorheen alle administraties. Men stelt het voor alsof de dubbele boekhouding alle heil brengt. Dat is niet zo. Het zou verkeerd zijn om deze zeer complexe overgang uit te voeren op een moment dat niet alles er klaar voor is. De relatieve voordelen van de dubbele boekhouding zijn immers beperkt in verhouding tot de potentiële nadelen en meerkosten als de verandering wordt ingevoerd zonder dat het volledige federale systeem er klaar voor is. Om maar een voorbeeld te noemen, het volledige patrimonium moet worden geherwaardeerd.

Dankzij de uitvoering van de nieuwe rijkscomptabiliteit (Fedcom) en van een boekhouding op transactiebasis, zullen de kosten, ontvangsten, schulden en schuldvorderingen een zo getrouw mogelijk beeld geven van de prestaties van de administratie. Zo zullen de kosten en ontvangsten worden ingeschreven voor de periode waarop ze betrekking hebben. De facturen zullen worden geboekt op het moment van ontvangst en niet meer op het moment van dat ze kunnen worden betaald. Zodra dit systeem op kruissnelheid komt, zal de fase van de dubbele boekhouding kunnen worden aangevat. De voorbereiding vergt tijd en de omzetting is een werk van lange adem.”

Eric Pompen