Fraude door gemeenten wordt makkelijker

Het nieuwe gemeentedecreet maakt een potje van de controle op de gemeenteboekhouding. De gemeente- en OCMW-ontvangers waarschuwen voor een stijgende kans op fraude in de gemeentefinanciën.

De samenleving kijkt vandaag met een argwanend oog naar de boeken van ondernemers. Maar hoe zit het met de boekhouding van de diverse overheden? Doorstaan zij de toets van correctheid en eerlijkheid? De Vlaamse gemeenten bijvoorbeeld zetten in 2001 ruim 6,3 miljard euro om. Een stad als Gent maakt een begroting op van zo’n 500 miljoen euro. Nu hoeft de gemeentelijke boekhouding niet de winstgevendheid te bewijzen, zoals een onderneming, maar de belastingbetaler wil wel weten of de gemeenten goed met zijn centen omspringen.

De inzet is groot, want de lokale overheid staat per definitie het dichtst bij de burger en kan vanuit die positie het makkelijkst zijn vertrouwen winnen. De gemeenten moeten dus omzichtig omspringen met dit ‘sociaal kapitaal’, dat een fel onderschatte smeerstof voor de economie is.

Maar de Vlaamse gemeente- en OCMW-ontvangers (zeg maar de financiële managers van de steden en gemeenten) trekken vandaag aan de alarmbel. De Vlaamse overheid wil het financiële beheer van de gemeenten hervormen en maakte een voorontwerp van een nieuw gemeentedecreet, waarover het Vlaams Parlement zich de komende maanden zal buigen. Maar de Vlaamse gemeente- en OCMW-ontvangers (zeg maar de financiële managers van de steden en gemeenten) trekken aan de alarmbel. Met deze hervorming wordt fraude in de gemeenteboeken een stuk makkelijker. “De geplande modernisering van het financiële beheer van de gemeenten is een goede zaak,” zegt Daniël Verbeken, ontvanger van de stad Gent, die spreekt als voorzitter van het Gewestelijk Comité Vlaanderen van de Koninklijke Federatie van Gemeente- en OCMW-ontvangers. “Maar de hervorming zorgt voor een weliswaar ongewilde maar onvermijdelijke afbraak van het interne controlesysteem, omdat de financieel beheerder vleugellam wordt gemaakt. Bovendien wordt de onafhankelijkheid van de tweedelijnscontrole, de audit, gehypothekeerd.”

Wat scheelt er dan aan het geplande gemeentedecreet, dat onder de bevoegdheid van Vlaams minister van Binnenlandse Aangelegenheden Paul Van Grembergen ( Spirit) valt? Om dat te begrijpen, moeten we eerst bekijken hoe de controle op de gemeentefinanciën vandaag gebeurt. De ontvanger handelt nu deels onafhankelijk van het college van burgemeester en schepenen. Hij int de belastingen, betaalt de facturen, doet beleggingen en verstrekt leningen, superviseert de boekhouding en controleert de wettigheid van alle ontvangsten en uitgaven. De ontvangers staan trouwens met hun persoonlijke vermogen borg voor fouten en onregelmatigheden in de boeken. Het college controleert de ontvanger, maar nergens gebeurt er een audit, behalve in de grote steden. Dit systeem is archaïsch, maar heeft tot nog toe wel zijn deugdelijkheid bewezen. Fraudegevallen zijn vrij zeldzaam.

Het nieuwe gemeentedecreet hertekent die structuur volledig. De ontvanger verliest zijn statuut van buitenbeentje en wordt ingebed in de gemeentelijke administratie. Hij krijgt de titel van financieel beheerder (te vergelijken met een financieel directeur uit het bedrijfsleven) en rapporteert voortaan aan de gemeentelijk directeur (voorheen de secretaris, te vergelijken met de gedelegeerd bestuurder), die het dichtst bij het college van burgemeester en schepenen staat. De financieel beheerder blijft wel onafhankelijk wat betreft de inning van fiscale en niet-fiscale ontvangsten. Dat is om politieke willekeur uit te sluiten. En er komt een nieuwe controlefunctie: die van gemeentelijke auditor, die rechtstreeks rapporteert aan de gemeenteraad.

Gevaarlijke cumulatie van functies

“Beschuldig ons niet van een corporatistische reflex, want we zijn niet tegen de hervorming van onze functie,” zegt Daniël Verbeken. “We juichen bijvoorbeeld toe dat er een onafhankelijke gemeentelijke auditfunctie wordt gecreëerd, waardoor een tweedelijnscontrole op de financieel beheerder mogelijk wordt. Ook de modernisering van de budgettering en de boekhoudinstrumenten, en het opmaken van een strategische planning zijn positieve ontwikkelingen. Maar het is onaanvaardbaar dat de gemeentelijke auditor zijn functie kan combineren met die van gemeentedirecteur of financieel beheerder. Dat is totaal in strijd met het beginsel van functiescheiding en verhoogt de fraudegevoeligheid van de organisatie. Het wordt bijvoorbeeld mogelijk dat een en dezelfde persoon als financieel beheerder een lijst met belastingplichtigen opstelt, de ontvangsten int en boekt, en daarna de klachten behandelt.”

Deze cumulatie is vooral aan de orde bij de kleinere gemeenten, die door een gebrek aan middelen en mensen niet bij machte zijn om de functies van financieel beheerder en auditor door verschillende personen te laten invullen. Mogelijk kan het samenstellen van een pool van gewestelijke auditors of een intergemeentelijke samenwerking deze leemte opvangen.

Maar ook in de steden dreigt de onafhankelijkheid van de gemeentelijke auditor zeer snel verloren te gaan. Verbeken: “De auditor wordt ook belast met bepaalde eerstelijnscontroles, bijvoorbeeld het checken van de wettigheid van ontvangsten en uitgaven. Maar hoe kan de auditor onafhankelijk de jaarrekeningen controleren als hij ook al betrokken is bij de eerstelijnscontrole?” Als de gemeentelijke auditor zich gedeeltelijk met de eerstelijnscontrole gaat bezighouden, worden de controlebevoegdheden van de financieel beheerder verder uitgehold. En juist hij is het meest bij machte om fraude snel te detecteren.

“Gerbek aan analyse en motivering”

De auteurs van het gemeentedecreet hebben dus een potje gemaakt van het controlemechanisme. De Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur schrijft in haar evaluatie van het gemeentedecreet zelfs dat in het decreet de interne controle (eerstelijnstoezicht) en de interne audit (tweedelijnstoezicht) door elkaar worden gehaald.

Die Hoge Raad noemt het gemeentedecreet ook een gemiste kans om de lokale instellingen beter op elkaar af te stemmen. De OCMW-boekhouding is al heel verregaand hervormd in 1998, wat een geavanceerde financiële organisatie opleverde. Maar de gemeenten gaan nu niet zover. “Dat levert mogelijk een toren van Babel van systemen op,” zegt prof. dr. Johan Christiaens van de Universiteit Gent.

De raad noemt het hele voorontwerp van het gemeentedecreet trouwens een louter technisch-juridisch document, en geen inspirerend conceptueel werkstuk. Een citaat uit het advies van 18 oktober: “De raad mist analyse, problematisering en motivering. De raad kan zich niet voorstellen dat het Vlaams Parlement een decreet met zo weinig inhoudelijke motivering kan aanvaarden.”

Minister Van Grembergen moet zijn huiswerk opnieuw maken.

Daan Killemaes [{ssquf}]

“Hoe kan de gemeentelijke auditor onafhankelijk de jaarrekeningen controleren als hij ook al de ontvangsten en uitgaven controleert?”