De grootste boerenkrijg komt nog

Tussen Europa en Amerika woeden altijd een heleboel handelsgeschillen. Staal is alleen maar het laatste in de rij. Maar de pas goedgekeurde landbouwwet in Amerika zou wel eens de meeste schade kunnen berokkenen.

Zes maanden geleden leken de vooruitzichten op een vrijere wereldhandel nog een eenzaam lichtpuntje in een donkere wereld. Twee maanden na de terreuraanslagen van 11 september 2001 kwamen 142 landen overeen om een nieuwe ronde van multilaterale handelsbesprekingen te beginnen in Doha, Qatar. Een maand later trad China toe tot de Wereldhandelsorganisatie ( WTO) en zodoende ook tot het multilaterale handelssysteem.

Nog gunstiger was het dat de Europese Unie ( EU) en de VS, die in het verleden zo vaak met elkaar overhoop lagen, nauw samenwerkten in Doha. Verscheidene sluimerende handelsgeschillen, van bananen tot Ierse muziek, leken zo goed als opgelost. De transatlantische spanningen leken te wijken voor een gemeenschappelijk leiderschap dat eindelijk zou streven naar een vrijere handel.

Het kan echter snel verkeren. In maart legde president George Bush, die toch verondersteld wordt een voorstander van vrijhandel te zijn, een ‘beschermend’ tarief van 30% op buitenlands staal op. Hij heeft ook nog andere protectionistische stappen ondernomen.

Het ergste is echter dat Bush op het punt staat om een landbouwwet te ondertekenen die uitpuilt van de nieuwe subsidies voor landbouwers. Dat is een zeer belangrijk gegeven, want de vrijmaking van de handel in landbouwproducten neemt op de agenda in Doha een centrale plaats in. En de Europeanen, die zoals bekend hun Gemeenschappelijke Landbouwpolitiek angstvallig beschermen, zullen waarschijnlijk elk excuus aangrijpen om af te zien van hervormingen die hun landbouwers kunnen schaden.

Staalregels omgebogen

Het droeve verhaal begint bij het staal. De EU voert onder leiding van commissaris Pascal Lamy een tegenoffensief tegen de Amerikaanse tarieven. Samen met Japan, China en andere landen heeft de EU formeel klacht neergelegd bij de WTO. Het eist van Amerika ook compensatie voor de kosten van de staaltarieven. Als de regering-Bush met dergelijke compensaties niet over de brug komt vóór 18 juni, zijn de Europeanen van plan om tarieven in te voeren op Amerikaanse producten, die samen een waarde van 336 miljoen dollar vertegenwoordigen.

Om hun wrevel nog wat duidelijker in de verf te zetten, besloten de Europeanen om Bush te raken waar het hem het meest pijn doet: in gevoelige kiesdistricten. Zo zouden er tarieven kunnen worden opgelegd op een lijst van uiteenlopende producten, gaande van textiel (wat vooral North Carolina zou treffen) tot het fruitsap van Tropicana (wat Florida zou raken). Het werd nog erger: de Europeanen reageerden met eigen beschermingsmaatregelen. Amper enkele dagen nadat Bush zijn besluit trof, voerden ze eigen beschermingstarieven in om te vermijden dat het staal dat van Amerika wordt afgeleid de West-Europese markten zou overspoelen.

Hoe belangrijk is dat alles nu? Optimisten wijzen erop dat in de voorbije vier decennia de betrekkingen tussen de twee grootste handelsmachten in de wereld voortdurend ontsierd werden door geschillen. Beweerd wordt dat die geschillen niet al te veel in de weg gestaan hebben van vooruitgang in de richting van een vrijere wereldhandel. Er zijn echter drie redenen waarom het staaldispuut meer gevolgen zou kunnen hebben en ook gevaarlijker kan worden dan voorgaande rellen. In de eerste plaats is het geenszins het enige geschil. Ten tweede heeft het staalgeschil ernstige zwakheden blootgelegd in het nog jonge en broze systeem van multilaterale geschillenregeling. En ten derde zijn er een heleboel verontrustende aanwijzingen dat het engagement van de regering-Bush met betrekking tot de vrijhandel wegkwijnt naarmate ze in eigen land onder politieke druk komt.

Onwettelijke belastingvoordelen

Op 17 juni, de dag vóór de Europeanen vergeldingstarieven op staal kunnen vestigen, moet een arbitragecommissie van de WTO aankondigen hoeveel represailles Europa mag nemen, maar dan wel in een heel andere kwestie: de belastingsubsidie voor de buitenlandse verkopen van ondernemingen. Volgens de Amerikaanse belastingwet krijgen de Amerikaanse bedrijven een belastingvoordeel op hun verkopen in het buitenland. De Europeanen beweren dat zulks neerkomt op een onwettige exportsubsidie. De WTO, de scheidsrechter voor de wereldwijde handelsregels, is het met Europa eens en heeft Amerika bevolen om zich te conformeren. Tot het zover is, hebben de Europeanen het recht om sancties uit te vaardigen in overeenstemming met de weerslag van die onwettelijke subsidie. Europa hoeft die tarieven niet onmiddellijk op te leggen, maar het kan dat na 17 juni op elk ogenblik doen voor elk bedrag beneden de toegestane limiet. Kortom, Europa kan zwaaien met een extra wapen, dat bovendien het WTO-keurmerk draagt.

Lamy wil concrete aanwijzingen dat Amerika van plan is om zijn belastingwetten te herzien en dat, als absoluut minimum, nog dit jaar nieuwe belastingwetgeving zal worden voorgelegd aan het Congres. Vorige week verzekerde Bush de Europeanen nog dat Amerika zich ertoe verbindt om zich te schikken naar de WTO. Jammer genoeg zou het Congres, dat de Amerikaanse belastingwetten moet uitschrijven en goedkeuren, wel eens veel minder happig kunnen zijn. Heel wat wetgevers briesen al bij de gedachte dat de WTO een rol te spelen heeft in binnenlandse belastingaanpassingen.

Het zou zelfs tot een verdere escalatie kunnen komen. Amerika zou de wettigheid van sommige Europese belastingsystemen bij de WTO kunnen aanvechten. Verschillende congresleden hoor je nu al mompelen dat, als je maar goed genoeg kijkt, sommige Europese landen belastingregels hebben die in strijd met de WTO-regels kunnen zijn.

Elke escalatie van die handelstwisten kan de politieke legitimiteit van de WTO ondermijnen. Hoewel de WTO alle kenmerken van een handelsrechtbank vertoont, kan haar mechanisme om geschillen te beslechten diepe politieke verschillen tussen landen niet oplossen. Het staaldispuut stelt het mechanisme al tot het uiterste op de proef. Er bestaat immers een duidelijk verschil tussen de manier waarop handelsovereenkomsten totstandkomen en de manier waarop ze achteraf geïnterpreteerd worden door scherpzinnige advocaten. In het slechtste geval zou dat het hele arbitragesysteem van de WTO kunnen aantasten.

Vrijhandel gecompromitteerd

Het akkoord van Doha legde ook de agenda vast voor een nieuwe ronde van handelsbesprekingen. Die gesprekken zijn nu bezig in Genève en moeten tegen 1 januari 2005 worden afgerond. De doelstellingen zijn ambitieus en zijn er vooral op gericht de arme landen te helpen. Handelsbelemmeringen in de landbouw en de textielsector, twee gebieden waarin de rijke landen geruime tijd het meest protectionistisch gehandeld hebben, moeten worden herzien. De agenda van Doha steunt op een gok, namelijk dat de arme landen, die vonden dat ze er in de Uruguay-ronde van 1994 maar bekaaid vanaf kwamen, nu zullen aanvoelen dat de rijke landen bereid zijn om hun markten open te stellen. Als de arme landen daarvan niet overtuigd raken, zal de Doha-ronde mislukken.

Dat is de belangrijkste mogelijke consequentie van het jongste transatlantische handelsgekibbel. Overal in de wereld hebben landen kunnen vaststellen dat Bush politiek boven principes plaatst. Tot nog toe heeft dat niet veel weerslag gehad in Genève, maar dat is alleen omdat de Doha-onderhandelingen nog steeds verstrikt zitten in procedurekwesties en vooralsnog weinig concreets hebben opgeleverd. Intussen groeit de bezorgdheid over Amerika’s engagement in multilaterale betrekkingen en in de vrijhandel in het algemeen.

Het is andere WTO-leden bijvoorbeeld niet ontgaan dat de regering-Bush de vrijhandelspartners van de VS, Mexico en Canada, heeft vrijgesteld van de staaltarieven. Velen vinden dat die beslissing (die overigens volgens de Europeanen indruist tegen de WTO-regels) een gevaarlijke boodschap uitdraagt: sluit bilaterale akkoorden met ‘s werelds grootste handelsmogendheid en je zal aan zijn protectionisme ontsnappen. Die boodschap is bijzonder schadelijk. Een web van bilaterale handelsovereenkomsten leidt tot veel minder wereldwijde liberalisering dan multilateralisme, maar het kan ook de politieke wil fnuiken om te streven naar wereldwijde handelsovereenkomsten.

Voor heel wat buitenstaanders lijkt Amerika’s algemene engagement in de vrijhandel al even broos. Niet alleen vestigden de Verenigde Staten een tarief op Canadees hout, ze stemden ook in met pogingen van het Congres om terug te komen op de vrijmaking van de textielhandel die overeengekomen was met landen uit het Caribische gebied. En ze legden zich ook neer bij eisen vanuit het Congres om de toekomstige liberalisering moeilijker te maken in gevoelige sectoren, zoals aardnoten en citrusvruchten.

Een feest voor de boeren

In de politiek, zo zeggen vrijhandelaars, moet je soms een stap terugzetten om twee stappen vooruit te kunnen gaan. Jammer genoeg ziet het ernaar uit dat Amerika minstens twee passen terugzet. De sterkste aanwijzing daarvoor, naast het staal, is de opmerkelijke landbouwwet die zopas door de volksvertegenwoordigers en senatoren werd goedgekeurd.

Volgens officiële cijfers zal die landbouwwet de overheidsuitgaven voor landbouw met 80% doen toenemen. Het gaat om een bijkomende 82 miljard dollar, gespreid over een periode van tien jaar. Die schatting is volgens de meeste waarnemers uiterst conservatief. De wet breidt de subsidies uit (of voert ze opnieuw in) op een hele resem landbouwproducten. Voor Amerika’s belangrijkste gewassen, zoals sojabonen, maïs en tarwe, worden nieuwe uitkeringen uitgevonden die gebonden zijn aan prijzen en productievolumes en dus bijzonder handelsverstorend zijn. En dat is precies het omgekeerde van waar het bij de Doha-ronde allemaal om draaide.

Tijdens de Uruguay-ronde kwamen onder impuls van de VS de landen overeen om hun handelsverstorende landbouwsubsidies af te bouwen en te plafonneren. Het Amerikaanse plafond staat thans op 19,1 miljard dollar. De Europese Unie, die als het om de bescherming van de landbouw gaat geruime tijd een veel grotere booswicht dan Amerika was, heeft een plafond van 69 miljard euro. In 1996 stemde het Congres de Freedom to Farm Act, een wet die erop gericht is om de subsidies voor de meeste landbouwproducten geleidelijk af te bouwen. Naarmate aan het einde van de jaren negentig de prijzen kelderden, sloegen de boeren alarm en kregen ze een hele reeks van nooduitkeringen die het totale steunpakket omhoog krikten. De nieuwe landbouwwet verankert die steun en maakt elke vooruitgang ongedaan die sinds 1996 geboekt is. De handelsverstorende subsidies zouden wel eens zo sterk kunnen stijgen, zo denken de Europeanen, dat Amerika zijn verbintenissen uit de Uruguay-ronde zal verbreken. Parlementaire medewerkers ontkennen dat en beweren dat ze er met veel zorg op toegezien hebben dat ze binnen de perken van de WTO bleven.

Om eerlijk te zijn: de regering-Bush was niet verantwoordelijk voor de landbouwwet. De politieke invloed van de landbouwstaten heeft tijdens het verkiezingsjaar tot dit onzindelijke subsidiefestival geleid. De wetgevers verdrongen elkaar om toch maar geld te kunnen uitdelen aan de boeren.

Jammer genoeg maken diezelfde politieke overwegingen het Bush onmogelijk om principiële bezwaren te opperen. Hij heeft de wet op 13 mei getekend. Het signaal dat daardoor naar de rest van de wereld uitgezonden wordt, is ondubbelzinnig. De Amerikaanse vertegenwoordigers in Genève mogen dan al spreken over vrijere handel in landbouwproducten, de politici in Washington sturen exact de tegenovergestelde boodschap naar de Amerikaanse landbouwers.

Vaarwel, gezond verstand

Het Amerikaanse engagement in de vrijhandel lijkt belachelijk. Zijn handelspartners, vooral dan de arme, twijfelen niet zonder reden aan het vermogen van Washington om binnenlandse belangen te trotseren. Die twijfel bedreigt de Doha-ronde.

Europa zal de politiek moeilijke liberalisering van zijn eigen landbouwbeleid slechts met tegenzin doordrukken als het ziet dat Amerika net het omgekeerde doet. De arme landen zullen nog argwanender tegenover het multilaterale systeem staan als ze vinden dat Amerika niet bereid is om zijn deel van de overeenkomst na te komen. Het zal niet onmiddellijk leiden tot een wereldwijde economische crisis, maar op termijn kan het wel de globalisering op de helling zetten.

Copyright: The Economist.

De Europeanen willen Bush raken waar het hem het meest pijn doet: in gevoelige kiesdistricten.

De escalatie van handelstwisten kan de politieke legitimiteit van de Wereldhandelsorganisatie ondermijnen.