Nog altijd onderweg

Twee nieuwe mondiale akkoorden zullen, grotendeels tevergeefs, proberen orde te brengen in de stromen vluchtelingen en migranten.

Toen in 2016 de vluchtelingen naar Europa stroomden en de bevolking ongerust werd over grote aantal economische migranten, besloten de regeringen op te treden. Op een top in New York beloofden 193 landen plannen op te stellen om de mensenstromen op aarde “veilig, volgens regels en ordelijk” te doen verlopen. Het was een bewonderenswaardig streven. Volgens sommigen was het ook een handige manier om een lastig probleem op de lange baan te schuiven.

Een internationale conventie uit 1951 moet mensen op de vlucht voor vervolging beschermen. Maar er is geen mondiaal akkoord als richtsnoer bij veel grotere stromen economische migranten. Ook al zeiden critici spottend dat de verklaring van New York neerkwam op holle woorden, toch deden de wereldleiders een specifieke belofte: bij een volgende top in september 2018 zouden ze twee internationale akkoorden tekenen die vastleggen hoe landen met vluchtelingen- en migrantenstromen zullen omgaan.

Over de hele wereld zijn ruim 65 miljoen mensen gedwongen hun thuis te verlaten, van wie 22,5 miljoen vluchtelingen in de enge zin van het woord (vergeleken met 16 miljoen in 2007). Turkije, Pakistan, Libanon en Iran bieden elk onderdak aan ruim 1 miljoen vluchtelingen. Maar de internationale reactie hangt vooral af van stijgingen van het aantal asielzoekers in rijkere landen. In 2012 waren wereldwijd 943.000 asielzoekers geregistreerd. Dat steeg tot 3,2 miljoen in 2015, voor het daalde tot 2,8 miljoen in 2016.

Dat zijn de officiële cijfers. Maar niet iedereen wordt geteld. Hoe groot de totale internationale migratie is, is moeilijk in te schatten. De Verenigde Naties denken dat er 250 miljoen migranten zijn. De migratiestroom naar rijke landen is de jongste paar jaar toegenomen en overtreft nu de piek van een decennium geleden. Volgens de OESO zijn in 2016 5 miljoen mensen permanent naar rijke landen geëmigreerd, met een gemiddelde jaarlijkse stijging van 7 procent in de jongste jaren. Hoe groot is de kans dat de aangekondigde akkoorden vooruitgang brengen?

Vluchtelingen

Het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR) houdt toezicht op het vluchtelingenpact. Zijn prioriteit is de verdediging van de conventie uit 1951 die landen verplicht asielzoekers op te nemen als die een gegronde angst hebben voor vervolging. Het staat voor een zware taak.

Het Amerika van Donald Trump staat vijandig tegenover vluchtelingen, met name die uit landen met een moslimmeerderheid. De Verenigde Staten zullen ook het grootste programma voor de hervestiging van vluchtelingen (die zich aanmelden via de VN) inkrimpen van 110.000 naar 45.000 plaatsen per jaar.

Australië leidt asielzoekers af naar kampen in armere landen. Het betaalt Papoea-Nieuw-Guinea en andere landen in feite om de Australische plichten tegenover vluchtelingen te vervullen. Die methode willen de Europese landen overnemen. Ondanks veel vrome woorden over het respecteren van de vluchtelingenconventie zullen ze Turkije, Libië of Soedan betalen om de stroom ontheemden te verhinderen de Middellandse Zee over te steken. Ter compensatie zullen de Europese politici het komende jaar meer praten over het opnemen van grotere quota vluchtelingen voor georganiseerde hervestiging via de VN. Die inspanningen zullen waarschijnlijk niet erg ver komen. Veel Europese lidstaten, vooral in Oost-Europa, weigeren ook maar iemand op te nemen.

Dat frustreert armere landen, die 84 procent van alle vluchtelingen ter wereld herbergen, en zet hen ertoe aan hun rijke broers te volgen. Zo had India het er eind 2017 over wanhopige Rohingya die de vervolging in Myanmar ontvluchtten, van zijn grondgebied te verjagen.

“Ik geloof niet dat het internationale pact iets zal oplossen”, zegt Jef Crisp, een oud-medewerker van de UNHCR. Venezuela kan een eerste test worden, wanneer tienduizenden de chaos of het geweld na een economische ineenstorting ontvluchten.

Het vluchtelingenpact zal tenminste de aandacht vestigen op manieren waarop landen vluchtelingen het beste kunnen helpen. Een van de ideeën is vluchtelingen uit de noodkampen te halen en tussen de plaatselijke bevolking onder te brengen. Er zal ook hernieuwde aandacht komen voor hulp aan de gastheer en niet alleen aan de vluchtelingen. Extra nadruk op economische ontwikkeling en jobcreatie zal betekenen dat instanties zoals de Wereldbank een steeds grotere rol zullen spelen. Die ideeën zijn niet nieuw. Ze worden bijvoorbeeld al getest op 5 miljoen ontheemde Syriërs in het Midden-Oosten. Maar het pact zou een internationaal keurmerk bieden.

Migratie

De vooruitzichten voor het tweede pact, over migratie, zijn nog somberder. Zwitserland en Mexico leiden momenteel een consultatieproces samen met de Internationale Organisatie voor Migratie van de VN. De vergaderingen van experts in 2017 bogen zich over veel aspecten van de migratie, van mensenhandel tot geldtransfers naar het land van herkomst. De formele gesprekken zijn in december 2017 begonnen in het Mexicaanse Guadalajara. De slotverklaring moet in september 2018 ondertekend worden tijdens een triomfantelijke ceremonie in New York.

Het probleem is dat de belangen van landen ver uiteenlopen. De migrerende werknemers helpen armere landen die profiteren van de transfer van geld en vaardigheden. Hoewel er ook een paar voordelen zijn voor rijke landen, staan veel kiezers vijandig tegenover de instroom van buitenlandse werknemers. Wie hoopte dat het pact meer wettige, formele migratieroutes zou scheppen, zal volgens Jorgen Carling, een migratie-expert van het Instituut voor Vredesonderzoek in Oslo, teleurgesteld worden.

Rijke en arme landen moeten in plaats daarvan op zoek gaan naar kleinere deelthema’s waarin ze gemeenschappelijke belangen hebben, zoals een veroordeling van netwerken voor mensensmokkel of het vaststellen van basisrechten voor migranten. Het pact zou een algemeen kader kunnen bieden voor wat in migratiebeleid goede praktijken zijn, terwijl het aan individuele landen wordt overgelaten of ze dat gedeeltelijk of helemaal niet invoeren. Zowel de Europese Unie als West-Afrika zal bijvoorbeeld intern verkeer van werknemers blijven toestaan. Maar het pact zal weinig zeggen over de manier waarop migratie tussen zulke regio’s geregeld wordt.

Critici zullen mopperen dat de pacten weinig grote stappen vooruit inhouden, omdat geen enkele regering in belangrijke mate de soevereiniteit over zijn grenzen afstaat. Carling antwoordt daarop dat alleen het feit dat regeringen regelmatig op hoog niveau overleggen over de behoeften van ontheemde mensen een vorm van vooruitgang is.